Комментарии Фонда "Институт экономики города"

Текст заключения

Комментарии Фонда «Институт экономики города»

к заключению

Заключение

На проект Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовленный Центром стратегических разработок (редакция 26.03.04)

Заключение подписано:

- Кудрявцевым А.П. - Президентом Российской Академии Архитектуры и Строительных наук,

- Гнедовским Ю.П. - Президентом Союза Архитекторов России,

- Кузьминым А.В. – Председателем Москомархитектуры, Главным архитектором города Москвы, Председателем Совета главных архитекторов городов и субъектов РФ,

- Логвиновым В.Н. – Президентом Московского Союза Архитекторов,

- Юсиным Г.С. – заместителем директора НИиПИ Генплана Москвы, советником РААСН

До того, как излагать комментарии к представленному заключению следует отметить два важных обстоятельства.

1. Заключение дано не на официально представленный текст законопроекта, но на промежуточный вариант текста законопроекта, который обсуждался с привлечением экспертов на последовательных стадиях его отработки.

2. Заключение дано применительно только к проекту Градостроительного кодекса без учёта законопроекта «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», который регулирует принципиальные вопросы развития градостроительной деятельности в Российской Федерации.

Подготовка новой редакции Градостроительного кодекса РФ является актуальной. Принятый в 1998 г. действующий Градостроительный кодекс РФ сыграл и продолжает играть самую существенную позитивную роль в преодолении системного кризиса в развитии поселений и их систем возникшего в начале и середине 90-х годов прошлого века.

Подготовка новой редакции Градостроительного кодекса РФ определяется необходимостью:

- предельно четко определить предмет градостроительного законодательства в соотношении с земельным, экологическим и иными видами законодательства;

- посредством четких процедурных норм инициировать процесс подготовки и применения правовых актов и документов в градостроительной сфере;

- предъявить гражданам, инвесторам, застройщикам гарантированные права и поле активной деятельности в сфере строительства, обеспечить приток инвестиций в жилищную сферу, способствовать формированию рынка доступного жилья в России.

Действующий Градостроительный кодекс:

- ввел градостроительство в русло правового регулирования, определил предмет и место градостроительного законодательства в системе законодательства РФ, узаконил общественно значимую функцию градостроительства – формирование благоприятной среды жизнедеятельности и обеспечение устойчивого развития поселений и их систем;

По данному вопросу следует отметить прямо противоположное: на данный момент имеет место неопределенность предмета градостроительного законодательства.

Следствием этого является продолжающийся негативный процесс «размывания» градостроительного законодательства. Проявлением этого процесса является, например, рассматриваемый в Госдуме законопроект «О переводе земель из одной категории в другую», других законопроектов («О территориальном планировании и зонировании», «О строительной деятельности»), принятие которых может вообще поставить под вопрос необходимость существования в российской правовой системе Градостроительного кодекса.

Именно эту неопределенность относительно предмета градостроительного законодательства предлагается преодолеть в новой редакции Градостроительного кодекса.

- определил основные виды и содержание градостроительной деятельности, включив в них планирование и регулирование развития территорий с учетом задач экономического и социального развития, определение направлений и параметров развития и размещения транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, требований и параметров использования и застройки территории, видов использования земельных участков, определение мер по обеспечению безопасности территорий, охраны окружающей среды и объектов культурного наследия, определение градостроительных требований к проектированию и строительству, реконструкции объектов недвижимости. Действующий Кодекс справедливо рассматривает градостроительство как междисциплинарную деятельность, обеспечивающую во взаимодействии государства, местного самоуправления, юридических лиц и граждан конечный практический результат комплексное развитие поселений и их систем, отвечающее государственным и муниципальным нуждам, общественным и частным интересам;

Верное мо многих отношениях утверждение.

Исключением является неверное утверждение о том, что действующий Градостроительный кодекс определил параметры развития и параметры застройки территории. Такие параметры не могут определяться законом, а соответствующими актами и документами, подготавливаемыми в соответствии с нормами закона.

- в полном соответствии с Конституцией РФ разграничил полномочия в области градостроительства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в том числе в полном соответствии со статьей 72 Конституции РФ определил закрытым перечнем вопросы градостроительной деятельности, относящиеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ, все иные вопросы градостроительной деятельности – порядок планирования и регулирования развития и использования территорий поселений и их застройки – к ведению субъектов РФ;

Поднимается вопрос о том, является ли градостроительное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Утверждается неверная позиция относительно того, что градостроительное законодательство является предметом исключительного ведения субъектов РФ (за исключением некоторых вопросов).

Градостроительное законодательство относится к отрасли административного законодательства, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законопроект устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности не могут противоречить кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

- учел и отразил существенные особенности градостроительства в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге;

Это является дополнительным доказательством того, что порядок планирования и регулирования развития и использования территорий поселений и их застройки – не есть предмет исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Иначе бы в действующем Градостроительном кодексе РФ не было норм, прямо прописывающих нормы для отельных субъектов Российской Федерации.

- в полном соответствии со стратегическими задачами развития России на современном этапе и с учетом реальной практики государств с развитой демократией и рыночной экономикой – отвел государству (на федеральном и региональном уровнях) активную и многогранную роль в процессе градостроительного планирования и реализации градостроительных планов;

Согласившись с данным утверждением, следует внести в него дополнение относительно сбалансированности роли государства и органов местного самоуправления по вопросам градостроительной деятельности. В частности, достоинством действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации является то, что он в соответствии с реальной практикой государств с развитой демократией и рыночной экономикой ввел нормы о правовом зонировании, которые затем были поддержаны и развиты в Земельном кодексе Российской Федерации.

- стимулировал активный законотворческий процесс в области градостроительства в большинстве субъектов РФ – принятие градостроительных кодексов и целых «пакетов» законов, регулирующих порядок градостроительной деятельности в субъектах РФ, а в некоторых субъектах РФ – создание законодательных механизмов реализации градостроительных планов через инвестиционную, бюджетную, налоговую, кредитную политику, имущественно-земельные отношения, механизмы разработки и реализации государственных целевых программ;

Необходимо сделать оговорку: градостроительное законодательство в различных субъектах Российской Федерации развивается в различных направлениях; акты регионального законодательства зачастую противоречат федеральному законодательству, в том числе и Градостроительному кодексу Российской Федерации. Примеры можно найти в законах города Москвы, некоторых других субъектах Российской Федерации. В частности, в законах города Москвы (Закон от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», Закон от 3 марта 2004 года № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве») содержатся нормы о индивидуальных актах разрешенного использования, подготавливаемых по запросам заявителей применительно к каждому отдельному земельному участку, что входит в очевидное противоречие с нормами правового зонирования, содержащимися в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации, а также в Земельном кодексе Российской Федерации.

- стимулировал на новой правовой, организационной, нормативно-методической основе разработку и реализацию в значительной части субъектов РФ территориальных комплексных схем градостроительного планирования, генеральных планов, государственных целевых программ в области градостроительства.

Утверждение относительно достаточной активности в этой сфере следует поставить под сомнение. Если бы процесс развивался в соответствии с этим утверждением, то не было бы необходимости самим профессионалам с горечью говорить об очевидном кризисе профессиональной градостроительной деятельности в части недостатка обеспеченности заказами, финансирования, ухода из профессии молодых специалистов.

Актуальность внесения изменений и дополнений в действующий Градостроительный кодекс РФ определяется:

- необходимостью приведения ряда его положений в соответствие с принятыми после 1998 г. федеральными законами;

Действительно, такая необходимость очевидна.

- необходимостью отразить в нем практический законотворческий и правоприменительный опыт субъектов РФ, что позволит преодолеть известную декларативность действующего кодекса.

Действительно, опыт необходимо учитывать, принимая во внимание наличие как положительного, так и отрицательного опыта. Последнее важно в том отношении, что в кодифицированном акте федерального законодательства не могут закрепляться ныне имеющие место нормы регионального законодательства, противоречащие нормам федерального законодательства.

Одним из наиболее действенных способов преодоления декларативности является включение четких процедурных норм градостроительной деятельности, которые полностью отсутствуют в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации.

Вместе с тем, в новой редакции кодекса совершенно необходима преемственность основных принципов, понятий и норм, и главное, - сохранение содержания градостроительной деятельности, как деятельности, конечным результатом которой является комплексное развитие поселений, их инфраструктур, застройки, архитектурно-пространственной и ландшафтной организации, обеспечивающее решение экономических и социальных задач. Как следует из мирового опыта, градостроительное законодательство оказывается полезным и конструктивным лишь если оно аккумулирует в себе практический опыт градостроительства, его региональные особенности, культурные традиции, профессиональные знания. Конструирование градостроительного кодекса «с чистого листа» может стать полезным в аграрной стране третьего мира. В России, где градостроительная культура как общественное и профессиональное явление имеет и многовековую историю и адаптирует современный постиндустриальный опыт. Такой подход неприемлем.

В новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации выдержана в необходимой мере преемственность развития градостроительного законодательства. В частности:

- сохранены и с предельной четкостью предъявлены нормы, согласно которым территориальное планирование осуществляется посредством градостроительной деятельности не только в пределах поселений, но и на всей территории страны;

- сохранены и развиты нормы о последовательности процесса градостроительной деятельности, которая помимо территориального планирования включает проведение правового зонирования, подготовку градостроительной документации по планировке территории, подготовку проектной документации и осуществление строительства;

- сохранены и детализированы базовые нормы о развитии на основе норм федерального закона регионального законодательства о градостроительной деятельности.

Верное утверждение о неприемлемости подхода к подготовке законопроектов «с чистого листа». Рассматриваемый законопроект не мог бы состояться, если бы использовался такой подход.

С учетом вышеизложенного к проекту Градостроительного кодекса, подготовленного Центром стратегических разработок, имеются следующие принципиальные замечания:

1. Проект до основания демонтирует систему правового регулирования градостроительной деятельности, определенную действующим Градостроительным кодексом, меняет смысл, содержание градостроительной деятельности, предмет градостроительного законодательства, его основополагающие принципы и нормы.

Здесь и далее авторы заключения не считают необходимым делать ссылки на конкретные статьи и нормы обсуждаемого ими законопроекта с тем, чтобы предметно показать то, против чего они возражают.

Представляется, что авторам заключения будет трудно показать конкретно, а тем более, доказать их собственное утверждение о том, что законопроект «демонтирует… предмет градостроительного законодательства, его основополагающие принципы и нормы».

«Демонтировать до основания» означает ликвидировать все то, что есть в действующем Градостроительном кодексе. Поскольку в заключении не говорится, что же конкретно «демонтировано», то это следует сделать, одновременно отметив 1) что упразднено, 2) что добавлено, 3) что изменено и дополнено.

Что упразднено. Упразднены три позиции:

1) неправомерное (по формально-юридическим основаниям) регламентирование действующим Градостроительным кодексом РФ системы и структуры органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности. Структура органов исполнительной власти не может определяться ни Градостроительным кодексом Российской Федерации, ни любым другим федеральным законодательным актом. Этот вопрос находится в компетенции Президента Российской Федерации согласно статье 112 Конституции Российской Федерации;

2) особый порядок градостроительной деятельности как универсальный и распространяемый на практически неограниченный перечень ситуаций способ регулирования. Анализ показывает, что содержание «особого порядка» определяется только одним – изыманием полномочий от нижестоящего уровня власти и передачей этих полномочий вышестоящему уровню власти. При рационально организованной системе может возникнуть необходимость такого рода только в двух случаях – в случае закрытых административно-территориальных образований и в случае особых экономических зон. Законопроект предусматривает такие случаи;

3) государственная экспертиза правовых актов территориального планирования, градостроительной документации по планировке территории. Причина такова. Градостроительную документацию утверждают органы публичной власти. Орган, утвердивший градостроительную документацию, должен нести ответственность за ее правильность, непротивозаконность, в том числе имущественную ответственность. Такая ответственность должна обеспечиваться, естественно, бюджетом конкретного публичного образования. Если проект градостроительной документации проходит государственную экспертизу, то ответственность одного публичного органа перелагается на другой. Ответственность во всех случаях несет утвердивший документацию публичный орган. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия. Такую проверку на соответствие техническим регламентам он либо сделает сам (через уполномоченный орган), либо наймет организацию для проверки. Общий смысл данного предложения: государственные экспертизы государственных же по своей природе правовых актов бессмысленны.

Что добавлено (отсутствует в действующем Градостроительном кодексе):

1) дано четкое определение предмета законодательства о градостроительной деятельности, его соотношения с земельным, лесным, водным и иными видами законодательства

2) установлены процедуры прямого действия по:

- подготовке, согласованию и утверждению правовых актов, документации в сфере градостроительной деятельности;

- участию общественности и частных собственников объектов недвижимости в принятии градостроительных решений

3) введены нормы, регламентирующие действия по подготовке оснований для:

- резервирования земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд;

- перевода земель из одной категории в другую;

4) введены нормы об объединении разрозненных требований в области санитарной, экологической, противопожарной и иных видов безопасности в сводные технические регламенты по размещению, проектированию и строительству объектов недвижимости и усиление ответственности за их соблюдение;

5) введена ответственность государства за проектирование и строительство особо опасных, технически сложных и уникальны объектов (госэкспертиза проектной документации, надзор за строительством);

6) повышена ответственность участников проектной и строительной деятельности за соблюдение технических регламентов:

- страхование рисков ответственности в строительстве и проектировании, аттестация в саморегулируемых организациях;

- имущественная ответственность за причинение вреда;

7) введены переходные положения с установленными сроками разработки правовых актов, документации, а также юридическими последствиями невыполнения таких сроков (проект федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»).

Что изменено и дополнено:

1) полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) территориальное планирование, правовое зонирование;

3) подготовка документации о планировке территории, проектная документация;

4) контроль за осуществлением градостроительной деятельности.

Проект игнорирует градостроительное законодательство субъектов Российской Федерации, основанное на действующем Градостроительном кодексе и прогрессивный опыт его применения в градостроительной практике, отражающий принципиальные для градостроительства географические, экономические и социо-культурные различия регионов.

Задача федерального законодательного акта – предоставить возможность субъекту Российской Федерации принимать по предметам совместного ведения свои собственные законодательные акты, не противоречащие федеральным законам.

Новая редакция Градостроительного кодекса определяет область законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, которые имеют возможность учитывать в этой деятельности региональную специфику.

2. Проект противоречит конституционным принципам федеративного устройства России – ущемляет конституционные права субъектов РФ, которым Конституцией предоставлена вся полнота государственной власти по вопросам, не отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместно ведения.

Утверждение является следствием неверной позиции авторов заключения относительно того, что градостроительное законодательство является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Проект устанавливает нормы фактически прямого действия, определяющие содержание, порядок и процедуры подготовки и принятия градостроительных решений в области градостроительного планирования, регулирования территорий, определения градостроительных требований к использованию земельных участков, к проектированию и строительству объектов. Проект определяет, что законы субъектов РФ не могут противоречить указанным нормам. Однако, статья 72 Конституции РФ не относит указанные выше вопросы к предметам совместного ведения, а, следовательно, согласно статье 76 Конституции РФ, законы субъектов РФ по указанным вопросам имеют приоритет перед федеральным законом. Тем самым Проект закладывает конституционный конфликт в градостроительное законодательство.

1. Авторы заключения ставят в упрек законопроекту то, что является его концептуальной позицией, а именно, то, что он «устанавливает нормы <…> прямого действия». Очевидно, что для этого есть причины.

Первая причина является логическим следствием неверного исходного основания в позиции авторов заключения относительно того, что градостроительное законодательство является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Логика такой позиции состоит в том, что федеральный закон не может устанавливать нормы прямого действия для субъектов Российской Федерации.

Вторая причина состоит в том, что авторы заключения, видимо, просто не хотят, чтобы Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливал нормы прямого действия для субъектов РФ. Возникает вопрос, почему демонстрируется такое нежелание. Можно предположить, что одной из причин является, например, очевидное несоответствие градостроительного законодательства города Москвы федеральному законодательству – и действующему Градостроительному кодексу Российской Федерации, и Земельному кодексу Российской Федерации (например, Закон от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», Закон от 3 марта 2004 года № 13 «Об основах градостроительства в городе Москве»). Самое наглядное проявление этого несоответствия заключается в фактическом игнорировании норм о правовом зонировании, установленным действующим Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ и развитым в рассматриваемом законопроекте.

Объективно неизбежное признание того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должно привести к неотвратимому итогу: приведению в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. Видимо, именно этого не хотят авторы рассматриваемого заключения.

2. Весь фрагмент текста по трактовке Конституции Российской Федерации неверен.

Авторы заключения опираются на тот факт, что в Конституции прямо не упомянуто градостроительное законодательство. Однако, они не замечают другого, более существенного факта, а именно того, что в статье 72 Конституции есть указание на административное право как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Градостроительное законодательство является подотраслью административного, и, соответственно, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3. Новая редакция Градостроительного кодекса ориентирована на то, чтобы преодолеть ныне существующий реальный конфликт – имеющее место в отдельных случаях противоречие градостроительного законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, причем действующему – и Градостроительному кодексу РФ, и Земельному кодексу РФ.

Проект не содержит положения и нормы, определяющие особенности правового статуса субъектов федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области градостроительства. Из Проекта следует, что для городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов федерации вообще не предусматривается разработка генеральных планов.

Утверждение не соответствует действительности. В проекте Кодекса имеется статья 57 «Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге». В этой статье, помимо иных норм, содержится пункт 3, согласно которому: «3. Правовыми актами территориального планирования субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – являются генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются представительными органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными настоящим Кодексом».

Причина неверного утверждения заключается в том, что авторы готовили заключение по промежуточному рабочему тексту законопроекта.

3. Проект полностью выхолащивает общественно значимое содержание градостроительства – создание материально-пространственных условий, обеспечивающих решение задач устойчивого экономического и социального развития поселений и их систем.