О формировании системы территориальной информации

О формировании системы территориальной информации

Зам. директора ЦНИИП градостроительства РААСН М.Я. Вильнер в своей статье освещает ситуацию и ставит проблемы формирования работоспособной системы территориальной информации, с предлагаемыми выводами и схематическим описанием предложений автора по модели пространственной организации территории.

Территориальная информация, один из важнейших видов информации используемой, органами государственной власти и местного самоуправления, различными организациями и гражданами. Она необходима для принятия решений по управлению развитием территории и отраслей хозяйства, при подготовке решений различных социальных, эко-номических и экологических, производственных, бытовых и рекреационных, практиче-ских и научных, общественных и частных проблем.

Каждая часть территории представляет собой сложнейший, определенным образом пространственно организованный комплекс, в котором все взаимосвязано и который раз-вивается во взаимосвязях с внешней для него средой. Без комплексной информации о тер-ритории, о ее внешних связях (территориальной информации) неосуществимо эффектив-ное управление этим комплексом, обеспечение его устойчивого развития.

Состояние дел

Территориальная информация в России собирается, обрабатывается и предоставля-ется пользователям большим количеством служб различных государственных и муници-пальных, отраслевых, общественных и коммерческих организаций. Срез базовых сведе-ний о территории, на различных уровнях общих представлений о ней, держит система картографической информации. Срезы комплексной информации о состоянии, использо-вании и условиях использования территории, на различных уровнях управления ее разви-тием, должны держать системы информационного обеспечения градостроительной дея-тельности. Срезы целевой информации об определенных группах покомпонентных харак-теристик территории держат отраслевые ведомства, научно-исследовательские, изыска-тельские и проектные организации. Срезы целевой информации о первичных составляю-щих территории (земельных участках и связанных с ними иных объектах недвижимости) как объектах правоотношений, планируется сосредоточить в кадастре недвижимости. Часть этой информации содержится также в базах данных государственной органов реги-страции объектов недвижимости и налоговых органов. Срезы целевой информации о час-тях территории, как об объектах рыночных отношений держат банки, риэлтерские и стра-ховые компании. Общие методологии, методики, технологии и правила формирования и ведения информационных систем (относимые и к территориальной информации) разраба-тываются специализированными организационными структурами.

Первой попыткой создать систему комплексной информации о территории для управления ее развитием было появление в России, в девяностых годах прошлого века, градостроительного (по сути территориального) кадастра. Формировался он, по сути, как система поддержки управленческих решений в сфере градостроительной деятельности, а не как система учета и регистрации каких либо объектов. В ряде субъектов Российской Федерации, где его формирование и ведение активно поддерживалось органами государ-ственной власти и местного самоуправления (Москва, Московская и Калининградская об-ласти, Таганрог и др.) оно заметно повысило эффективность регулирования этой деятель-ности. Создание на этой основе единой государственной системы комплексной террито-риальной информации было сорвано принятием нового градостроительного кодекса. По-ложения гл.7 этого кодекса практически:

лишают органы государственной власти права создавать государственную систему территориальной информации для регулирования градостроительной деятельности и пра-ва участвовать в создании такой информации на муниципальном уровне;

лишают органы государственной власти и местного самоуправления возможности информационно обеспечить контроль исполнения градостроительных решений и соблю-дения градостроительных ограничений и регламентов на правовой основе.

Содержание этих положений (как и ряда других положений кодекса) было продав-лено влиятельными силами. Это могут быть силы, стремящиеся к осуществлению на пра-вовой основе неограниченной власти над частями территории, которые перешли или воз-можно перейдут в их собственность или под их контроль. Они действительно заинтересо-ваны в отстранении органов государственной власти от информации, позволяющей им эффективно регулировать использование территории, защищать интересы страны, муни-ципальных образований и граждан, поддерживать целостность государства, осуществлять контроль деятельности изменяющей состояние территории (например в случаях ущерба, наносимого грабительской эксплуатацией природных и материальных ресурсов).

Для любой управленческой деятельности, связанной с использованием территории, необходимо обеспечение определенных сочетаний территориальной и отраслевой инфор-мации, информации учетно-регистрационного статуса и информации поддерживающей подготовку решений.

Обсуждаемый в последнее время вопрос о содержании и месте кадастра недвижи-мости в системе территориальной информации целесообразно рассмотреть с позиций представлений о рациональной структуре этой системы и организационных форм ее веде-ния.

Информация об объекте недвижимости нужна при его учете, как объекта права собственности (в этом случае нужны сведения о местоположении; адресной привязке; границах; лице или лицах осуществляющих право владения, пользования, распоряжения им; об ограничениях каждого из этих прав). Эта информация должна поступать из систем учета прав собственности на недвижимость, систем учета земельных участков как объек-тов недвижимости, систем технической инвентаризации объектов недвижимости, систем информационного обеспечения градостроительной деятельности. Она необходима в ос-новном для регулирования правоотношений между лицами, осуществляющими право владения, пользования, распоряжения различными объектами недвижимости, а также для регулирования правоотношений между ними и органами местного самоуправления или органами государственной власти.

Территория муниципального образования, может быть представлена как совокуп-ность составляющих его объектов недвижимости. Территория субъекта Российской Феде-рации, может быть представлена как совокупность составляющих его муниципальных об-разований. Территория Российской Федерации, может быть представлена как совокуп-ность составляющих ее субъектов Российской Федерации.

Информация об объекте недвижимости нужна также для регулирования изменений его состояния и использования (в этом случае, кроме информации о нем как об объекте недвижимости, нужны сведения об условиях изменений его состояния и использования в пределах земельного участка и внешних условиях). Это информация по результатам изы-сканий и исследований проведенных для осуществления градостроительной или архитек-турно-строительной деятельности.

Для получения информации о территории муниципального образования, как объек-те градостроительной деятельности недостаточно сведений о составляющих его объектах недвижимости (необходимо проведение изысканий и исследований муниципального уровня). Для получения информации о территории субъекта Российской Федерации, как объекте градостроительной деятельности, недостаточно сведений о составляющих его му-ниципальных образованиях (необходимо проведение изысканий и исследований регио-нального уровня). Для получения информации о территории Российской Федерации, как объекте градостроительной деятельности, недостаточно сведений о составляющих его субъектах Российской Федерации (необходимо проведение изысканий и исследований федерального уровня).

Информация учетно-регистрационного статуса сосредоточена и частично дублиру-ется, в системах учета прав собственности на недвижимость, учета земельных участков как объектов недвижимости, технической инвентаризации объектов недвижимости. Ин-формация, поддерживающая подготовку решений, сосредоточена и частично дублируется в отраслевых системах и системе информационного обеспечения градостроительной дея-тельности. При этом система информационного обеспечения градостроительной деятель-ности является поставщиком важной имеющей правовую силу информации в системы учетно-регистрационного статуса и структурообразующей информации для совокупности отраслевых систем.

Возможные выводы

Обеспечение необходимой территориальной информацией правоотношений и управленческой деятельности на всех их уровнях является одним из важнейших факторов эффективного решения многих проблем современного общества.

Споры по созданию правовых основ кадастра недвижимости, несогласованность действий организационных структур ведающих территориальной информацией и содер-жания предоставляемой ими информации свидетельствуют о серьезном неблагополучии состояния дел в этой сфере. Масштабы потерь связанных преимущественно с низким уровнем организации формирования и предоставления территориальной информации (по-следствия градостроительных ошибок, чрезвычайные ситуации, рост количества и слож-ность разрешения конфликтов связанных со столкновением интересов в вопросах пользо-вания недвижимостью и др.) стали крайне велики. В этих условиях создание соответст-вующей работоспособной системы становится особо актуальным.

Становится целесообразным создание специального органа территориальной ин-формации, в ранге самостоятельного федерального ведомства. В этом ведомстве могут быть выделены взаимодействующие подсистемы: федеральная учетно-регистрационная подсистема, подсистема информационной поддержки управленческих решений с иерар-хической структурой.

Учетно-регистрационная подсистема должна обеспечивать учет и регистрацию объектов недвижимости и прав собственности на них. Желательно дополнить ее подсис-темой учета и регистрации муниципальных образований и их правомочий.

Подсистема поддержки управленческих решений должна информационно обеспе-чивать регулирование градостроительной деятельности и управление развитием террито-рии, служить структурообразующей основой совокупности отраслевых систем. Как сис-тема информационного обеспечения градостроительной деятельности и управления раз-витием территории она должна создавать предпосылки эффективного осуществления этих функций, контроля реализации утвержденных градостроительных решений, соблюдения градостроительных ограничений и регламентов. Методологически, она должна опираться на научно обоснованное представление, о пространственной организации территории. Это представление должно быть заложено и в структуре информационной основы плани-рования развития территории и в структурообразующей основе совокупности отраслевых систем территориальной информации. Ниже приводится, отражающее соответствующее представление автора, описание модели пространственной организации территории.

Модель пространственной организации территории

Адекватность модели

Важнейшим критерием качества модели является ее способность давать объектив-но обоснованное представление об объектах, процессах и их взаимосвязях.

Планировочная структура, как образ пространственной организации территории имеет многовековую историю. Практически она использовалась в картах мира и стран, планах городов и земель. Адекватность приведенных на них изображений проверялась многовековой практикой человечества. Определялась она набором компонентов характе-ризующих пространственную структуру объекта и степенью точности изображения, в принятом масштабе.

Современные технологии позволяют достигнуть степени точности достаточной для решения градостроительных задач любого территориального уровня. Современной нау-кой достигнут довольно высокий уровень познания объективных закономерностей разви-тия территории, взаимосвязей процессов происходящих в компонентах характеризующих пространственную структуру объекта. Накоплен опыт математического моделирования отдельных подсистем пространственной структуры. Появились методологические, мето-дические, технические и технологические предпосылки возможности математического моделирования ее как целостной системы (компьютерные технологии позволяющие ре-шать задачи, требующие больших затрат вычислительных ресурсов и специалисты вла-деющие ими).

Используемые понятия

Моделирование пространственной организации территории города, давно уже ста-ло для профессионалов представлением о ней, и графическим изображением ее в виде системы планировочных центров и осей, планировочных районов и зон. В начале 20 века оно практически начало применяться и в районной планировке. В семидесятые годы авто-ром было предложено формализованное описание пространственной структуры региона.

Опираясь на это описание, принятое в сложившейся профессиональной практике, можно пользоваться следующими определениями:

Планировочная структура - модель пространственной организации территории, представляющая ее в виде системы планировочных центров и осей, планировочных рай-онов и зон.

Планировочный каркас - система планировочных центров и осей, представляющих собой структурообразующую основу пространственной организации территории (точеч-ных и линейных компонентов ее картографического представления).

Планировочные центры - (узлы) места сосредоточения людских и материальных ресурсов, определяющих развитость и место территории в системе внешних связей.

Планировочные оси - коммуникации или коридоры коммуникаций реализующих внешние связи планировочных центров.

Планировочные районы - обладающие некоторой степенью автономности части территории, тяготеющие к планировочным центрам, имеющим внешние связи (соответст-венно планировочное районирование - распределение территории по признаку ее тяготе-ния к планировочным центрам).

Планировочные зоны - территории однородные, по какому либо признаку связи (соответственно планировочное зонирование - распределение территории по признаку однородности каких либо ее характеристик или их сочетаний).

Пространственный каркас

Пространственный каркас для страны, региона, города, иного поселения является основой его целостности.

Опыт тысячелетий существования человеческого общества свидетельствует, что главной задачей государственной власти всегда было формирование и поддержание раз-вития системы опорных центров и основных коммуникаций, главной задачей завоевателей всегда было захватить или разрушить эти компоненты пространственного каркаса.

Главной характеристикой любого города, иного поселения для его граждан и гос-тей всегда был и остается его пространственный каркас - система его главных площадей и улиц. Именно он в первую очередь закладывался в генеральных планах городов. Именно пространственный каркас характеризует каждый город в первую очередь. Известно, что Москва характеризуется ее радиально-кольцевой структурой, а Санкт-Петербург его тре-мя лучами.

Особое значение, для планирования развития территории имеет представление об опорном каркасе ее пространствен¬ной организации, в виде сети узловых и линейных эле-ментов.

Развитие сети узловых элементов, каркаса пространствен¬ной организации террито-рии - формирование системы центральных мест - городов и иных поселений, их центров и подцентров (мест сосредоточения трудовых и интеллектуальных ресурсов общества, размещения объектов и инвестиций особого значения с широким диапазоном социально-культурных или производственных услуг) играет определяющую роль в социальном и экономическом развитии территории.

Развитие сети линейных элементов, каркаса пространствен¬ной организации терри-тории - формирование системы транспортных и других инженерных межселенных ком-муникаций или улично-дорожной сети и коммуникаций в поселениях, связывающих цен-тральные места в пределах данной территории между собой и с центральными местами других территорий, оказывает определяющее влияние на развитие территории.

Для региона развитие каркаса пространствен¬ной организации территории имеет особое значение при решении задач эффективного использования его демографического и интеллектуального потенциала, совершенствования территориальной структуры промыш-ленного производства, освоения ресурсов минерального и энергетического сырья, веде-ния сельского и лесного хозяйства или рекреационного использования прилегающих к по-селениям территорий.

Для города или иного поселения развитие каркаса пространствен¬ной организации территории имеет особое значение при решении задач развития его внешних и совершен-ствования системы внутренних транспортных связей, наиболее эффективного демографи-ческого и интеллектуального потенциала, использования и обновления основных фондов.

Планировочные центры

Планировочными центрами (узлами) федерального уровня в России являются го-родские агломерации, города и иные поселения с объектами федерального значения.

Планировочными центрами (узлами) уровня субъекта Российской Федерации яв-ляются все города и иные поселения с объектами регионального значения, или являющие-ся центрами городских округов и муниципальных районов.

Планировочными центрами (узлами) уровня городских округов и муниципальных районов являются все города и иные поселения с объектами особого муниципального зна-чения, или являющиеся центрами муниципальных образований в их составе.

Планировочными центрами (узлами) уровня поселений являются их площади с ад-министративными, общественными и деловыми центрами.

Основные виды характеристик планировочных центров приведены ниже.

Общие характеристики планировочных центров

А. Основные виды характеристик планировочных центров, определяющие их место в системе внешних связей:

А.1. Специфика центра связанная:

с численностью и структурой населения в нем;

с особенностями его историко-культурной среды и преемственностью традиций;

с характером обустройства его территории и развитостью инфраструктур;

с его исторически сложившейся специализацией и ролью в системе расселения.

А.2. Характеристики внешних связей, по основным их видам.

А.3. Характеристики коммуникаций, по которым осуществляются внешние связи, по основным их видам.

Б. Основные виды характеристик планировочных центров, как источников предос-тавления и мест потребления ресурсов, по их основным видам:

Б.1. Характеристики ресурсов предоставляемых их источником

Б.2. Характеристики ресурсов используемых их потребителем

Б.3. Характеристики возможности предоставления ресурсов их источником

Б.4. Характеристики потребности в ресурсах их потребителя

В. Основные виды характеристик планировочных центров как источников и мест восприятия воздействий на окружающую среду, по их основным видам и характеру воз-действий:

В.1. Основные характеристики воздействий оказываемых на окружающую среду их источниками

В.2. Основные характеристики воздействий воспринимаемых их реципиентами

Г. Характеристики проблем развития планировочных центров, по основным их ви-дам. Значимость и условия решения проблем.

Основные виды характеристик планировочных центров, как узлов внешних связей:

Основные виды внешних связей, их интенсивность, основные виды коммуникаций

используемых для осуществления этих связей

Интенсивность и пропускная способность коммуникаций используемых для осу-ществления внешних связей, по их основным видам

Сравнительные характеристики коммуникаций, используемых для осуществления внешних связей, по их основным видам

Основные виды характеристик планировочных центров как источников предостав-ления и мест потребления ресурсов:

Примерный перечень основных видов предоставляемых и потребляемых ресурсов с их характеристиками

Характеристики предоставляемых ресурсов, по их видам

Характеристики потребляемых ресурсов по их видам

Характеристики возможности предоставления ресурсов

Характеристики потребности в ресурсах

Основные виды природных ресурсов и их характеристик

Основные виды объектов - источников ресурсов, предоставляемых транспортной, инженерной, производственной и социальной инфраструктурами и их характеристик

Основные виды характеристик планировочных центров (узлов), как источников и мест восприятия воздействий на окружающую среду:

Основные виды источников неблагоприятного воздействия на окружающую среду

Основные виды воспринимаемых неблагоприятных воздействий, по видам реципи-ентов неблагоприятных воздействий (территорий, ресурсов, зон)

Характеристики воздействий, оказываемых на окружающую среду, по видам ис-точников воздействий

Характеристики воспринимаемых воздействий (для каждого реципиента)

Основные виды объектов (зон) подлежащих защите от неблагоприятных внешних воздействий

Планировочные оси

Планировочными осями (коммуникациями) федерального уровня в России являют-ся межселенные коммуникации федерального значения (транзитные и связывающие пла-нировочные центры субъектов Российской Федерации).

Планировочными осями (коммуникациями) регионального уровня в России явля-ются межселенные коммуникации регионального значения (транзитные и связывающие планировочные центры городских округов и муниципальных районов).

Планировочными осями (коммуникациями) уровня городских округов и муници-пальных районов являются межселенные коммуникации особого муниципального значе-ния (транзитные и связывающие планировочные центры муниципальных образований).

Планировочными осями (коммуникациями) уровня поселений являются (транзит-ные улицы и дороги, связывающие площади с административными, общественными и де-ловыми центрами).

Основные виды характеристик планировочных осей приведены ниже.

Основные виды характеристик планировочных осей как участков коммуникаций, осуществляющих внешние связи:

Характеристики интенсивности и пропускной способности основных участков межселенных коммуникаций

Основные виды характеристик планировочных осей как источников предоставле-ния и потребления ресурсов:

Характеристики потребляемых ресурсов по их видам

Характеристики потребности в ресурсах по их видам

Характеристики возможности предоставления ресурсов, по их видам

Основные виды характеристик планировочных осей как источников и мест воспри-ятия воздействий на окружающую среду (по основным видам неблагоприятных воздейст-вий участков коммуникаций на окружающую среду):

Воздействие на здоровье людей

Основные виды объектов (территорий, ресурсов, зон), воспринимающих неблаго-приятные воздействия участков коммуникаций на окружающую среду

Характеристики воздействий, оказываемых на окружающую среду участками ком-муникаций

Характеристики воздействий воспринимаемыми их реципиентами от участков коммуникаций

Основные виды объектов (зон) подлежащих защите от неблагоприятных воздейст-вий участков коммуникаций

Планировочные районы

Планировочными районами федерального уровня в России являются федеральные округа и субъекты Российской Федерации (образование федеральных округов необходи-мо, поскольку в реальных условиях многие центры субъектов Российской Федерации практически не могут реализовать предоставляемые им законодательно права и полно-ценно осуществлять соответствующие административные, социально-культурные и иные функции)

Планировочными районами уровня субъекта Российской Федерации являются ре-гиональные округа, образующие их городские округа и муниципальные районы (образо-вание региональных округов необходимо, поскольку в реальных условиях большей части территории России центры городских округов и муниципальных районов не могут реали-зовать предоставляемые им законодательно права и полноценно осуществлять соответст-вующие административные, социально-культурные и иные функции).

Планировочными районами уровня городских округов и муниципальных районов являются муниципальные образования.

Основные виды характеристик планировочных районов приведены ниже.

Характеристики поселений планировочного района

А. Характеристики поселений планировочного района по численности и структуре их населения

Б. Характеристики поселений планировочного района, по преобладающим функци-ям, реализуемым в них

Характеристики сельских поселений как узлов внешних связей, источников пре-доставления и мест потребления ресурсов, источников и реципиентов воздействий на ок-ружающую среду, аналогичны характеристикам городов, планировочных центров.

Структура территории планировочного района

А. Структура территории планировочного района по характеру и интенсивности ее хозяйственного освоения

Б. Структура территории планировочного района по типам его природной среды

Характеристики межселенных территорий как источников предоставления и мест потребления ресурсов, источников и реципиентов воздействий на окружающую среду аналогичны характеристикам планировочных центров.

В. Структура земель планировочного района по их категориям

Планировочные зоны

Планировочными зонами являются территории с однородными характеристиками:

видов их использования (функциональные зоны),

их состояния по типам среды жизнедеятельности человека (средообразующие зо-ны),

обеспеченности жизнедеятельности в них внешними ресурсами (ресурсопотреби-тельские зоны),

подверженности среды жизнедеятельности в них внешним воздействиям (реципи-ентные зоны),

правовых ограничений изменений состояния, использования, обеспечения внеш-ними ресурсами и защиты от неблагоприятных воздействий (регулятивные зоны).

Основные виды характеристик планировочных зон приведены ниже.

Функциональные зоны (зоны различных видов или сочетаний видов реализуемых в их пределах функций - видов использования территории)

Основные виды функциональных зон

Характеристики функционального использования территории (по видам зон)

Средообразующие зоны (зоны образующие различные типы окружающей человека среды)

Основные виды средообразующих зон

Характеристики основных видов составляющих среды

Ресурсопотребительские зоны (зоны, выделенные по принципу однородности соче-таний характеристик потребления поступающих извне ресурсов)

Основные виды ресурсопотребительских зон

Характеристики ресурсопотребительских зон (по видам предоставляемых ресур-сов)

Реципиентные зоны (зоны, выделенные по принципу однородности сочетаний ха-рактеристик воспринимаемых внешних воздействий)

Основные виды реципиентных зон

Зоны неблагоприятных воздействий (по их видам)

Характеристики зон неблагоприятных воздействий (по их видам)

Зоны мер защиты от неблагоприятных воздействий, особо нуждающихся в ней объектов и территорий

Характеристики воздействий воспринимаемых в зонах реципиентах воздействий

Регулятивные зоны (зоны, выделенные по принципу однородности сочетаний, дей-ствующих в их пределах, имеющих юридическую силу градостроительных ограничений или регламентов, «градостроительные зоны» по градостроительному кодексу)

Основные виды регулятивных зон

Основные виды градостроительных ограничений (регламентов) в каждом из видов регламентационных зон.

Заключение

В статье, в самом общем виде, освещена ситуация и поставлены проблемы форми-рования работоспособной системы территориальной информации, с предлагаемыми выво-дами и схематическим описанием предложений автора по модели пространственной орга-низации территории. Ее содержание рассчитано на обсуждение поставленных проблем и предложений профессионалами и возможное использование при подготовке некоторых управленческих решений и нормативных правовых актов.

Зам. директора ЦНИИП градостроительства РААСН М.Я. Вильнер