Принципиальные основы изменений и дополнений, предлагаемых к внесению в проект  Градостроительного кодекса РФ профессиональной общественностью

По мнению большинства участвовавших в его обсуждении представителей профессиональной общественности Москвы, проект Градостроительного кодекса РФ (далее «проект») в том виде, в котором он принят Государственной думой РФ в первом чтении:

не раскрывает с необходимой полнотой общественную роль градостроительства в создании материально-пространственных условий для устойчивого развития страны, регионов и поселений и формировании благоприятной среды жизнедеятельности человека;

не содержит программно-целевых механизмов практической реализации государственных и общественных нужд в комплексном развитии инфраструктур, систем защиты территорий и организации общественных пространств в поселениях и на межселенных территориях;

содержит нормы прямого действия, технические и процедурные положения, установление которых относится к ведению и полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

не учитывает в необходимой мере существенные особенности градостроительства в различных природных и экономических условиях, в малых городских поселениях и городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге;

полностью ревизует понятийный аппарат градостроительной деятельности, подменяя его языком землеустройства и административного территориального устройства.

игнорирует практический опыт регионов и городов России, в том числе в сфере законотворчества;

ликвидирует важнейший институт государственного регулирования и контроля в области градостроительства – экспертизу градостроительной документации.

в качестве главного инструмента правового регулирования в градостроительстве рассматривает «правовое зонирование» (правила землепользования и застройки), разработка которых не включает необходимые обоснования, аналитические и проектные работы, экспертизу, что сделает «правовое зонирование» инструментом лоббирования групповых и корпоративных интересов, приведет к субъективным решениям и произволу;

исключает стадию подготовки строительства в формах разработки архитектурно-планировочного задания, исходно-разрешительной документации, акта разрешенного использования участка, предназначенного для строительства, что повлечет за собой резкое снижение уровня «градостроительной дисциплины», увеличит социальную конфликтность при проектировании и строительстве;

ликвидирует важнейший механизм государственного регулирования и контроля субъектов Российской Федерации в градостроительстве – территориальные градостроительные нормы и правила, фактически подменяя их нормативными актами органов местного самоуправления.

ликвидирует систему органов ответственных за разработку и реализацию градостроительной политики, как систему федеральных, региональных и муниципальных специально уполномоченных органов в области градостроительства и архитектуры – градостроительная деятельность лишается единой организационной, координирующей, научно-методической и экспертно-контрольной основы;

не относит градостроительную научную и проектную деятельность к профессиональной деятельности, подлежащей аттестации, а также не предусматривает механизм подтверждения профессиональной пригодности организаций к выполнению ответственных градостроительных работ, в том числе к разработке генеральных планов городов;

не рассматривает вопросы экономической и финансовой основы градостроительства, не отвечает на главный вопрос – за счет каких средств, в том числе бюджетов каких уровней будет финансироваться реализация градостроительных планов в части, относящейся к прямым обязанностям публичной власти – инфраструктура, безопасность, общественные пространства, социальные программы;

Процедуры ввода проекта в действие превращают все градостроительное планирование и регулирование в фикцию: продажа земли – завтра, генпланы городов и технические стандарты в области градостроительства – через 5-7 лет, а в промежутке – градостроительный хаос. Такова цена, которую заплатит общество и государство за ликвидацию действующего федерального и регионального законодательства о градостроительстве.

В интересах граждан России этот «проект» нуждается в системной переработке, в том числе и на концептуальном уровне. Его Концепция должна стать предметом самого широко общественного обсуждения в виду особой общественной значимости градостроительства. Из него необходимо исключить положения и нормы технического, процедурного характера, относящиеся к полномочиям субъектов федерации и муниципальных образований. Переработка и общественное обсуждение проекта потребуют не менее одного года. Авторский коллектив должен включать ведущих профессионалов ученых и практиков в области градостроительства. Для решения конкретных задач, связанных с «пакетом» законов о формировании рынка доступного жилья, достаточно внести изменения и дополнения в действующий Градостроительный кодекс или подготовить специальный федеральный закон.

*         *         *

Учитывая, что процесс принятия нового Градостроительного кодекса фактически начат, появилась необходимость предложений по внесению изменений и дополнений, сводящих к минимуму его недостатки.

Российская Академия Архитектуры и Строительных Наук (РААСН) и Союз Архитекторов России направили свои предложения по внесению дополнений и изменений в проект Градостроительного кодекса РФ (далее «проект») после принятия его Государственной думой РФ в первом чтении. Далее приведено изложение приложенной к сопроводительному письму справки.

СПРАВКА

к изменениям и дополнениям  по тексту  проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации  №51711-4,  внесенным ко второму чтению в Государственной Думе  редакционной комиссией, по поручению экспертов рабочей группы при Департаменте жилищно-коммунального хозяйства  Министерства промышленности и энергетики Российской

Федерации

Изменения  и дополнения внесены, в установленной табличной форме на 142 страницах. Основанием для их внесения послужили консолидированные позиции  экспертов рабочей группы, по результатам сводного анализа поправок и предложений министерств и ведомств РФ,  органов архитектуры и градостроительства субъектов Федерации,  Российской Академии архитектуры и строительных наук, Союзов архитекторов России и Москвы,  авторитетных специалистов в области градостроительства.  Были учтены также мнения участников ряда заседаний и совещаний, посвященных обсуждению проекта Градостроительного кодекса РФ.

Предлагаемые изменения и дополнение должны избавить принятую в первом чтении редакцию Кодекса от ее главных недостатков, которыми следует считать:

предоставление возможности практически бесконтрольной, не учитывающей интересы большинства граждан, продажи городских земель;

снятие ответственности государства за планирование и реализацию планов развития территорий, городов и иных поселений;

необоснованное изменение общепринятой в градостроительной деятельности действующей терминологии, которое приведет к несоразмерным затратам по переработке действующего градостроительного законодательства субъектов Федерации, громадного массива нормативных и правовых актов федерального, регионального и муниципального  уровня, переподготовке персонала государственного и муниципального аппарата а также всех действующих участников  градостроительной деятельности.

Предложенные изменения и дополнения направлены:

на восстановление целей и содержания градостроительной деятельности, которая в  редакции авторов текста трактовалась преимущественно как землепользование;

на уточнение предметов ведения и полномочий, осуществляемых в градостроительной деятельности Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями;

на выявление специфики государственного контроля и ответственности государства в процессе осуществления градостроительной деятельности;

на уточнение содержания правовых актов планирования и регулирования градостроительной деятельности и оснований для их принятия;

на  уточнение и дополнение механизмов применения  правовых актов  и механизмов реализации утвержденной документации планирования развития территорий, городов и иных поселений;

на сокращение избыточных перечней проектной документации;

на сокращение и уточнение статей о саморегулируемых организациях, дублирующих соответствующий закон, прошедший первое чтение в Государственной Думе;

на отдельные уточнения процедур, обеспечивающих защиту прав граждан при осуществлении градостроительной деятельности.

*          *          *

Изменения  и дополнения, предлагаемые РААСН и Союзом архитекторов России, практически снимают следующие наиболее существенные недостатки «проекта».

1. В «проекте», регулирование развития территории, осуществляется посредством сложения  мер отраслевых ведомств, регулирующих эксплуатацию ресурсов и частей территории, в пределах которых они расположены. Комплексное (градостроительное) регулирование развития территории «проектом» по существу отвергается.

Суть градостроительного регулирования заключается в комплексном подходе к проблемам развития территории. Такой подход основан на знании объективных закономерностей развития территории, взаимосвязей возникающих в процессе изменений ее состояния и использования. При застройке в поселении реализация решений по размещению нового или изменению состояния или использования, какого либо существующего объекта (например, здания или коммуникации), неминуемо определенным (во многом предсказуемым) образом скажется на условиях использования других (и не только соседних) объектов. Появление гидростанции с плотиной на крупной реке, сказывается на возможности снабжения электроэнергией и в то же время на затоплении части территории и появлении риска чрезвычайных ситуации на территории нескольких субъектов РФ. Подобные проблемы возникают и нуждаются в комплексном решении на любом территориальном уровне, их много и они взаимосвязаны между собой. Для их решения необходимы профессиональные знания, которыми в нашей стране владеют именно градостроители.

Отказ от профессионального подхода к этой проблеме в «проекте» начинается с подмены понятия  «планирование развития территории», на «территориальное планирование». Территориальное планирование может осуществляться в деятельности любых отраслевых ведомств и корпораций, объекты управленческих воздействий которых различным образом распределены по территории. Планирование развития территории, не сумма таких отраслевых действий по планированию, а вид профессиональной деятельности по планированию согласованного устойчивого развития всех подсистем каждого территориального комплекса.

В «проекте» планированием развития территорий занятых лесами, водой и др. должны заниматься соответствующие, эксплуатирующие лесные, водные и др. ресурсы, ведомства. Практически это лучший способ, передать курятник в ведение лисы, способствовать дальнейшему разграблению одного из главных богатств России – ее природных ресурсов.

В последние годы много шума поднимается вокруг экологических проблем. Однако одним из наиболее действенных и экономичных способов их решения была и остается планировочная организация территории, которая обеспечивает такое соотношение и пространственное распределение  различных видов ландшафтов и видов пользования природной средой, которое значительно повышает репродуктивную способность этой среды и ее устойчивость к неблагоприятным воздействиям. В России планировочная организация территории является предметом профессиональной деятельности именно градостроителей (которых во многих странах называют планировщиками).

В интересах нашего общества и государства этим законом следует закрепить регулирование использования территории за профессионалами – градостроителями. 

2. В «проекте» не дано представления о системе регулирования градостроительной деятельности (которая должна быть узаконена им), о составе, функциях и взаимодействии составляющих ее основных подсистем. В частности не приведены положения, о ее административной составляющей – системе органов, на которые должно быть возложено регулирование градостроительной деятельности, об их полномочиях и обязанностях. Этот недостаток отмечен практически  во всех замечаниях из субъектов РФ. Он частично ослаблен, но не снят поправками авторов «проекта».

3. В «проекте»  нет развернутых  положений об основных видах градостроительной деятельности, видах участников этой деятельности, их правах и обязанностях.

4. В «проекте» многократно некорректно используется понятие Правовой акт, которым подменяется используемое профессионалами понятие градостроительная документация. В действительности Правовым актом может быть только утверждение документации планирования развития территории, содержащей огромный аналитический материал, материал обоснования принятых решений и только в завершении сами решения. В приложении к Правовому акту должны быть представлены Основные положения документации планирования развития территории. Они должны содержать только подлежащие осуществлению решения и положения о средствах и способах их реализации, выделенные из документации планирования развития территории.

5. В «проекте»  практически не определены требования к содержанию  документации планирования развития территории федерального и регионального уровней (разработка которой в нем названа территориальным планированием).

6. В «проекте» не дано четкого определения соотношений регулирования и планирования градостроительной деятельности. В общепринятом представлении регулирование, представляет собой управленческую деятельность, включающую в себя: сбор и обработку поступающей информации, принятие решений (планирование действий), исполнение и контроль исполнения решений (запланированных действий).

7. В «проекте» не дано ясное представление о Системе информационного обеспечения градостроительной деятельности. В нем не выделены основные составляющие этой системы – информационно-правовая, необходимая для обеспечения соблюдения положений градостроительного права (градостроительный кадастр) и обеспечивающая исходной информацией подготовку управленческих решений по регулированию градостроительной деятельности (в частности необходимой для разработки документации планирования развития территории и градостроительного проектирования). В нем не определены правила взаимодействия этой системы с другими территориальными информационными системами.

8. В «проекте» принята терминология, которая в ряде случаев некорректна (один из примеров использование термина «территориальное планирование») и во многих случаях идет в разрез с терминологией принятой среди профессионалов. Необходимость в отказе от привычной для профессионалов терминологии ничем не обоснована, а кардинальная смена принятой терминологии, если она будет узаконена, повлечет за собой необходимость больших материальных затрат. Это будут затраты связанные с путаницей в использовании новых, непривычных терминов при подготовке документации, затраты на переобучение профессионалов, затраты на замену правовых, нормативных и методических документов принятых ранее субъектами РФ и муниципальными образованиями и другие не указанные в этом перечне.

9. В «проекте», в ряде случаев приняты  профессионально некорректные положения. Примером  может служить положение об установлении границ муниципальных образований по осям транспортных коммуникаций.  Эти коммуникации проходят, как правило, в «полосе отвода» приравниваемой в правовом отношении к земельному участку, членение которого административными границами допускается только в исключительных случаях. Примером  могут также служить положения с многократно упоминаемым «единственным вариантом». Практически, таким «единственным вариантом» станет вариант принятый решением чиновника, против волюнтаризма которого должен работать «проект».

*      *      *

В Комитет Государственной думы РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям и в Департамент строительства Министерства промышленности и энергетики поступили и продолжают поступать, предложения по внесению дополнений и изменений в «проект». Эти предложения направляются в созданные при них «рабочие группы» (в состав которых включены представители РААСН, Союза архитекторов России, Союза архитекторов и органов государственной власти Москвы и других субъектов Российской Федерации).  Это предложения:

федеральных ведомств, рассматривавших «проект» профессионально, со своих отраслевых позиций;

нескольких десятков субъектов Российской Федерации, рассматривавших практические аспекты возможных последствий реализации «проекта»;

группы разработчиков  «проекта» (учитывающие некоторые из замечаний членов рабочей группы, субъектов Российской Федерации и федеральных ведомств);

редакционной группы, выделенной «рабочими группами» (в предложениях этой редакционной группы были сведены, поступившие практически до конца июня 2004 года, основные замечания РААСН, Союза архитекторов России, Союза архитекторов и органов государственной власти Москвы, субъектов Российской Федерации и федеральных ведомств).

Предложения, группы разработчиков «проекта» были направлены в Государственную думу РФ в июле 2004 г.

Предложения, подготовленные редакционной группой, были также направлены в Государственную думу РФ (от лица РААСН и Союза архитекторов России) в конце июля 2004 г.

После этого продолжают поступать новые предложения, которые должны быть учтены в редакции, которую  «рабочие группы» представят от своего лица.