Новый Градостроительный кодекс: какие плюсы, такие и минусы

     При своей несомненной прогрессивности, проект Кодекса имеет такие недостатки, которые могут нивелировать все его достоинства и обострить проблемную ситуацию как в градостроительстве, так и в смежных областях хозяйственной деятельности.

            Концептуально в нем не преодолена известная раздвоенность градостроительства, а также системы его управления и правового регулирования. Дело в том, что две его составляющие (исключая собственно строительство) различны по масштабности и предметной направленности. Территориальное планирование шире по понятию, ориентировано на планирование использования земель всех категорий, причем не только для целей строительства, и представляет собой неотъемлемую часть государственного управления земельными ресурсами. Оно регулируется императивными нормами публично-правового характера (жесткая процедура планирования), которые, в то же время, касаются исключительно участников планирования, то есть, не отнесены к собственникам объектов недвижимости непосредственно.

            Градостроительное регулирование как инструмент муниципального управления нацелено в основном на развитие отдельных объектов недвижимости и касается только урбанизированных земель. Оно ориентировано на предоставление полной свободы действий собственника в рамках установленных ограничений.            С достаточной очевидностью можно утверждать, что дальнейшее развитие градостроительного законодательства в РФ будет связано с предметным разграничением этих норм, как это уже сделано в странах Европы, например, в Германии. Это всего лишь вопрос времени, период которого обратно пропорционален масштабу политической воли в стране.

             Градостроительный кодекс заявлен авторами как закон прямого действия, что в какой-то мере оправдано применительно к градрегулированию и положенному в его основу «правовому» (собственно градостроительному) зонированию.

            Отметим, что инструмент зонирования позаимствован из практики США. Однако и там, вначале, принимался специальный рамочный закон, как модельный для штатов, на этой основе - законы штатов и только потом - постановления (ордонансы) муниципальных образований для регулирования развития объектов частной собственности.

            В России элементы градрегулирования исторически вводились на основе утвержденных государем планов городов (распланирование общественных пространств) с дополнением планов принятием Городскими думами отдельных регламентов для земель частной застройки. В этом отношении нам также ближе опыт современной Германии, где «правовое» зонирование включено в состав планов застройки.

            Как показывает практика, зональное регулирование эффективно работает на массивах уже сформировавшихся или предварительно обозначенных планировочно земельных участков однородной по типам застройки. Как известно, такие подготовленные предварительно массивы в РФ отсутствуют, а по проекту Кодекса разработка Правил землепользования и застройки планировочным межеванием не предваряется.

            В тоже время, необходимо отметить, что предлагаемое авторами кодекса предварение Правил разработкой концепций зонирования при отсутствии генерального плана, неизбежно будет дублировать последующую разработку генплана, поэтому последовательность разработки данных граддокументов объективно обусловлена и должна быть сохранена.

            Важно и то, что в системе зонирования также необходимо четче, чем сейчас предлагается в проекте Кодекса, выделить различные по своей правовой природе ограничения прав на землю (ст.56 ЗК РФ) и определяемые Правилами условия использования земельных участков, показать, как они взаимоувязаны. Например, открытым остается вопрос, как именно в зональном режиме должны устанавливаться предельные паромеры строительства в зонах особого (ограниченного) использования земель.

            Основная же стратегическая ошибка авторов Кодекса состоит в том, что, реформируя систему градрегулирования, они как бы заодно предлагают реформировать и консервативное по своей природе территориальное планирование, которое в таких «глубоких» преобразованиях не нуждается.

            Без должного понимания сути предназначения, учета преемственности, общих принципов, закономерностей и методологии территориального планирования (комплексная организация и координация развития территории, построение системы целеполагания и мониторинга, разграничение с отраслевым и ландшафтным планированием, оптимизация плана и пр.) предлагаются новые «универсальные», а по сути абстрактные, однобокие и ошибочные схемы градостроительного планирования исключительно «под нужды» публичного собственника (их перечень и критерии установления, впрочем, не приводятся).

            Да, территориальное планирование это деятельность органов власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Однако она не может рассматривается узко, только как некоторые унифицированные действия публичных собственников (хозяйствующих субъектов), это всегда неотъемлемая и важнейшая составляющая государственного (муниципального) управления развитием территориальных ресурсов органов власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований как суверенов. Предлагаемый сейчас «узкий» подход хотя и расширяет территориальный спектр градостроительного планирования,  тем не менее ставит крест на самой идее комплексности территориального планирования, подменяя его иным, по сути, отраслевым планированием (использования земель водного, лесного фонда, обороны, сельхозугодий). Это, безусловно, шаг назад, а утверждение авторов о том, что совокупность отраслевых планов, их наложение на одном  графическом плане и будет являться комплексным территориальном планом - лишь неудачная попытка выдать желаемое за действительное. Это как раз один из случаев, когда увеличение количества не может перейти в новое качество по определению. Предназначение и статус этих планов разный. Территориальный план, безусловно, должен учитывать решения отраслевых планов как систему соответствующих целей и ограничений. Однако на этой основе, анализируя и только потом, синтезируя, он должен предлагать новые, уточненные варианты использования территориальных ресурсов с учетом иных интересов и целей (региональных, муниципальных, общественных, и частных), а также обосновывать лучший из предлагаемых вариантов для лица, принимающего решение.

            Предлагая изменить целый ряд федеральных законов, авторы почему-то не видят возможности дополнения спектра полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления именно в части комплексного территориального планирования, скорее  всего, все-таки, не в полной мере осознавая роль и технологию этого планирования, а также деструктивные последствия предлагаемого подхода.

            Между тем речь в итоге идет -  ни больше, ни меньше - о соблюдении принципа единства территориальной целостности страны. Именно территориальное планирование везде является универсальным, специальным, тонким и гибким инструментом увязки всех интересов и нужд при развитии территории. Его смысл и суть состоит в совместном участии в нем (в различных организационных модификациях) органов власти государства и муниципалитетов. Разграничение полномочий уровней власти при этом обеспечивается специальной процедурой комплексного территориального планирования (приоритетной реализацией целей верхнего уровня, необходимостью иерархического и межотраслевого согласования планов и др.).

            Территориальный план, прежде всего, на региональном уровне, должен сохраниться как комплексная модель территориального развития с отражением в нем объектов расселения и инфраструктуры, зон различного целевого функционального назначения, охраняемых территорий и объектов, а не только обозначением отдельных категорий земель и мест размещения новостроек. При этом детальность проработки плана и отражаемых в нем территориальных ареалов по уровням должна нарастать, и нововведение, например, о планировании размещения конкретных строительных объектов на уровне схемы федерального уровня в этом отношении,  выглядит, мягко говоря, абсурдным.

            Необходимо модернизировать, а не ломать технологию разработки территориальных планов, вначале стратегически выделяя в них территории подлежащие развитию (застройке и зонированию соответственно) и подлежащие охране.

            Предметом согласования проекта плана является не отсутствие других вариантов возможного размещения объектов, как считают авторы проекта Кодекса (варианты могут быть найдены всегда), а напротив: доказательства преимущества одного варианта плана над другими.

            Следует также совершенствовать с учетом передового, в том числе зарубежного опыта, а не отменять действующие в ГрсК РФ и в ЗК РФ нормы по планированию развития территорий пригородных зон городских округов, что особо актуально для городов Москвы и С.-Петербурга, а также конкретизировать нормы по разработке территориальных планов нескольких субъектов РФ (с введением Кодекса эти принятые ранее Правительством РФ нормы предлагается отменить).

            Одновременно необходимо полнее предусмотреть правовое регулирование применения основных инструментов обеспечения реализации плана (программы, мониторинг, информационные системы и др.).

            Отметим, что придание Кодексу статуса закона прямого действия с неадекватной заменой системы нормативного правового регулирования градостроительного планирования (подзаконные федеральные и региональные нормативные правовые акты, СНиП, РСН, ТСН и др.) означает нарушение этой системы. В то же время, жесткая ориентация на технические регламенты неизбежно делает Кодекс как бы отложенным по времени, по сути - политической декларацией намерений (регламенты будут приняты еще не скоро, в лучшем случае через несколько лет).

            Например, корректно и полно расписать нормы территориального планирования в прямом градостроительном законе невозможно и за рубежом. Там, в силу специфики и широты предмета, на федеральном уровне для регулирования территориального планирования обычно принимаются рамочные законы. Единственное, что до разграничения норм планирования и градостроительного регулирования еще можно сделать с целью смягчения неизбежных негативных последствий предлагаемого реформирования, так  это -  принять в проекте Кодекса поправку о том, что Порядок территориального планирования устанавливается также Правительством РФ, федеральными законами отраслевого характера и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъектов РФ.

            Явно выраженная «активно-агрессивная» позиция авторов вызвала тенденцию необоснованного расширения предмета регулирования Кодекса с правовой экспансией в другие виды законодательства, в первую очередь, в базовое (отраслевое) земельное законодательство. Это выражается, с одной стороны, в игнорировании норм территориального землеустройства, в частности, объективной, отработанной веками технологии межевания земельных участков (принцип согласования любых новых, в том числе проектных границ на меже). С другой стороны, -  делаются попытки регулирования порядка предоставления и резервирования земельных участков, предлагаются поправки в ЗК РФ во «вводном» законе и др.

            При этом, к сожалению, не предлагается использовать в градостроительстве такие действенные инструменты государственного управления земельными ресурсами, как данные государственного земельного кадастра и кадастровой оценки земель. В целом можно считать, что должная увязка с земельным законодательством не произошла.

            Не «забыто» и другое законодательство. Например, очевидно, что зоны ограничений использования земельных участков и иных объектов недвижимости, (зоны охраны, санитарные зоны и пр.) не могут быть определены в рамках градостроительной деятельности, как предлагается.  Их формирование регулируется  специальными законами, а уже установленные границы зон и ограничения учитываются при принятии планировочных решений и соответственно отражаются в документации.

            Дублирование норм усложнит практическое применение Кодекса.

            При новой концепции Кодекса неизбежно расширяется предметная область градостроительства и усиливается его межотраслевой характер. Оценка этому дана выше. Однако, не повторяясь, с определенностью можно сказать лишь одно - эффективное государственное управление такой деятельностью требует неотложной разработки национальной градостроительной политики, прежде всего, в области территориального планирования, с последующей корректировкой нормативной правовой базы. Должна быть осуществлена самая тесная координация усилий таких федеральных министерств, как Минпромэнерго, Минэкономразвития, Минрегионразвития России с одной стороны, и на новом уровне должно быть осуществлено становление профессиональных общественных саморегулируемых организаций, с другой стороны.