Рекомендации Экспертного совета по строительству, архитектуре и строительной индустрии по теме "Состояние и направления развития технического регулирования в строительном комплексе"

                                                                    (проект)

РЕКОМЕНДАЦИИ

Экспертного   совета   по строительству,   архитектуре и строительной

индустрии Комитета по промышленности, строительству и наукоемким

технологиям по теме «Состояние и направления развития технического

регулирования в строительном комплексе»

Строительный комплекс является важнейшей составляющей экономики страны. Только стабильное развитие и безопасное функционирование этой отрасли способно обеспечить реальный рост ВВП, в том числе в смежных отраслях, повышение благосостояния людей. Ключевую роль в этом играет создание системы технического регулирования в строительном комплексе.

Экспертный совет отмечает, что развитие законодательства о техническом регулировании строительного комплекса осуществляется темпами, не в полной мере обеспечивающие исполнение требований Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Федеральный закон). Федеральным законом от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» предусмотрены средства на финансирование разработки технических регламентов. Однако до настоящего времени в Государственную Думу не внесено ни одного проекта техническою регламента в строительстве. Следует учитывать, что в 2010 году действие переходного периода¹ заканчивается.

____________________________________

¹Обязательность требований безопасности существующих СниПов, ГОСТов, Правил безопасности.

Утвержденная Правительством Российской Федерации 4 ноября 2004 года Программа разработки технических регламентов на 2004-2006 годы (далее - Программа) включает в себя один общий и три специальных технических регламента в строительном комплексе. Объем предполагаемых к разработке проектов технических регламентов не соответствует нуждам строительного комплекса.

Срок представления в Правительство Российской Федерации проекта общего технического регламента «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий» сентябрь 2005 г. Таким образом, срок внесения в Государственную Думу, не ранее весенней сессии 2006 года. Общий технический регламент должен включать инвариантные требования, обязательные для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции строительного назначения, процессов   производства,   эксплуатации   и   утилизации   зданий,   строений   и сооружений. Специальные технические регламенты устанавливают обязательные требования, отражающие специфику отдельных видов строительной продукции и процессов ее производства, зданий, строений и сооружений. При этом эти требования могут возникнуть только после определения норм общего технического регламента, так как являются, в случае их необходимости, дополнительными к нему. Принятие специальных технических регламентов возможно только после принятия общих технических регламентов, в противном случае могут возникнуть серьезные правовые коллизии. Следовательно, разработка специальных технических регламентов в строительстве в первую очередь определяется темпами создания и принятия общего технического регламента «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий». Недопустима задержка или переносы сроков разработки указанного технического регламента.

В Программе определена разработка специального технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий» (внесение в Правительство - апрель 2006 года). Кроме указанного выше, разработка данного технического регламента определяется и решением ряда вопросов другими общими техническими регламентами, таких, как пожарная, биологическая, экологическая безопасность. Тоже относится и к техническому регламенту «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружении гражданского и промышленного назначения» (внесение в Правительство -декабрь 2005 года). Данные регламенты носят макроотраслевой характер, требования других документов строительного комплекса должны быть гармонизированы с их нормами. Целесообразно обеспечить внесение законопроектов в Государственную Думу не позднее 2006 года. Это возможно только при обеспечении приоритетной разработки общих технических регламентов. Специальный технический регламент «О безопасности гидротехнических сооружений» (внесение в Правительство - июнь 2006 г.) носит более частный характер. Включен в программу и ряд специальных технических регламентов, косвенно затрагивающих регулирование строительства и эксплуатации зданий.

Особую важность вопросы разработки технических регламентов в строительстве приобретают в связи с наличием действующих основополагающих законодательных актов, носящих ссылочные нормы на технические регламенты, таких как Градостроительный кодекс.

В соответствии с Градостроительным кодексом, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов. Градостроительный кодекс относит к задачам технических регламентов введение норм практически по всем ключевым элементам градостроительной деятельности. Отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при осуществлении градостроительной деятельности регулируются техническими регламентами. Технические регламенты необходимы для подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований. Основной задачей государственной экспертизы проекта документа территориального планирования является заключение о соответствии этого проекта требованиям технических регламентов. Подготовка правил землепользования и застройки, проектной документации осуществляется с учетом требований технических регламентов. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается только при соблюдении требований технических регламентов. Необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются соответствующей программой с учетом требований технических регламентов.

Таким образом, необходимая стройная, непротиворечивая система технических регламентов в строительстве, в том числе и для реализации требований Градостроительного кодекса. Эта система должна быть частью обшей системы объектов технического регулирования и технических регламентов в Российской Федерации. Взаимной согласованностью всех элементов должна быть обеспечена непротиворечивость норм специальных технических регламентов в строительстве в первую очередь с нормами общих технических регламентов.

Система технических регламентов в строительстве должна охватывать такие основные объекты, как здания, строения и сооружения различного назначения, процессы строительства и строительные материалы и изделия.

Основным элементом системы технических регламентов в строительстве должен стать общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий». Регламент должен определить требования к механической, термической, химической, пожарной, биологической, экологической, электрической безопасности и взрывобезопасности, там. где требования специализированных общих технических регламентов недостаточны для целей технического регулирования, установленных Федеральным законом и специфические для строительных объектов требования. Эти требования должны регулировать техническое обслуживание зданий и сооружений, в том числе вопросы:

     • контроля технического и санитарного состояния зданий и сооружений,

     • поддержание работоспособности или исправности, наладку и регулировку систем обеспечения, инженерных сетей водо-, газо-, тепло- и электроснабжения, канализации и удаления сточных вод;

     • подготовку  к  сезонной  эксплуатации  здания   или  объекта  в  целом, его элементов и систем,

     • текущего и капитального ремонта, перепланировки;

     • эксплуатации и обслуживания прилегающих территорий.

Специальные технические регламенты «О безопасности строительных материалов и изделий» и «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения», носящие макроотраслевой характер, должны решить инвариантные для любых строительных материалов и изделий, зданий и строительных сооружений вопросы. Очевидно, что кроме общих для всех объектов требований существует и определенная специфика. Должны быть отражены особые требования, например, для материалов используемых внутри зданий, имеющих непосредственный контакт с человеком и материалов для наружной отделки зданий. Отсутствие градации приведет к повышению стоимости строительства без повышения качества жилья. Отличия будут существовать и в зависимости от назначения зданий и сооружений, и соответственно возникающих рисков.

Все эти вопросы должны быть отражены в концепции технического регулирования в строительстве, частью которой должна стать рекомендуемая система технических регламентов в строительном комплексе. К сожалению, концепция федеральными органами исполнительной власти за более чем два года после принятия Федерального закона не принята.

Экспертный совет отмечает, что представленный перечень технических регламентов и система объектов технического регулирования в строительстве могут быть взяты за основу для дальнейшей доработки и детализации, как часть указанной концепции.

На переходный период продолжают действовать строительные нормы и правила. Данные документы представляют собой технические требования, обязательные для исполнения, накопленные эмпирическим путем в процессе расследований аварий и анализа их причин или разработанные на основании научных исследований. За многими из них стоит многолетняя история создания и совершенствования. Очевидно, что проходить заново этот путь не целесообразно, это приведет к человеческим жертвам и значительным экономическим потерям. Необходимо в рамках работ по разработке концепции технического регулирования в строительстве и созданию технических регламентов провести анализ этого массива документов. Задачей анализа должна стать выделение добровольных требований, для включения в стандарты различного уровня, в другие рекомендательные документы, и обязательные, для включения в технические регламенты. Значительная часть строительных норм и правил, решавших процедурные вопросы, заменена нормами прямого действия Градостроительным кодексом и документами, разрабатываемыми в его развитие. Требования строительных норм и правил, которые возможно включить в национальные стандарты имеют огромное значение для строительной индустрии, как для обеспечения качества строительства, так и для минимизации издержек строительных и эксплуатационных предприятий и организаций, конечного пользователя. Для эффективного использования накопленного ранее опыта необходима система стандартизации в строительстве, покрывающая вопросы, ранее регулируемые строительными нормами и правилами. Это должно найти отражение в концепции технического регулирования в строительстве и национальном плане работ по стандартизации в Российской Федерации. Другим возможным вариантом могло бы стать отражение этих вопросов в концепции стандартизации в Российской Федерации, так же до сего дня не утвержденной.

С учетом вышесказанного, экспертный совет считает, что к этой работе необходимо подключатся представителям строительного комплекса. Следует учитывать, что при разработке специальных технических регламентов за счет установления завышенных требований по отдельным показателям может быть обретено или закреплено доминирующее положение на рынке. Необходимо также обеспечить баланс интересов строительных, эксплуатационных организаций, производителей строительных материалов и конструкции и потребителя, органов власти, общества в целом. Для исключения этой возможности, разработку надо проводить с участием всех заинтересованных сторон на базе соответствующих общественных организаций профессиональной направленности. Целесообразно более широко подключать представителей профильного Комитетов Государственной Думы для подготовки документов к рассмотрению в Государственной Думе.

Члены экспертного совета отмечают, что практика реализации в строительстве Федерального закона выявила ряд проблем, в том числе связанных с переходным периодом.

В первую очередь, это изменения действующих строительных норм и правил, необходимые для отражения научно-технического прогресса, массового появления в строительстве новых технологий и материалов, ранее не имевших аналогов, развитие смежного законодательства. В течение семилетнего переходного периода, действуют строительные нормы и правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти до вступления в сипу Федерального закона, несущие нормы обязательного характера. В соответствии с Федеральным законом, федеральные органы исполнительной власти имеют право утверждать в области технического регулирования только документы рекомендательного характера. Таким образом, вносить частные изменения в утвержденные ранее обязательные документы федеральные органы исполнительной власти не имеют права. С другой стороны, как показала практика, разработка и принятие технического регламента в строительстве носит долговременный характер. Так, из семи лет переходного периода истекло уже более полутора. За это время Государственной Думой не принято ни одного технического регламента. Технические регламенты, утвержденные Правительством РФ, также отсутствуют. Переходные положения Федерального закона такой ситуации не предусматривали. Таким образом, необходимо внесение в устанавливающую переходные положения статью 46 Федерального закона нормы, отражающей порядок внесения изменений в действующие па переходный период акты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти.

Следующим вопросом, вызвавшим трудности при реализации Федерального закона, является порядок регистрации декларации о соответствии обязательным требованиям. Действующий до вступления в силу Федерального закона порядок устанавливал, что декларации о соответствии регистрируются органами по сертификации на местах. При этом оперативно проводился анализ профессионалами на соответствие деклараций обязательным требованиям, существовала возможность внесения необходимых изменений в рабочем порядке. Это и стало одним из оснований замены сертификации на декларирование соответствия для ряда товаров. Процедура не требовала значительных затрат времени и финансовых средств для выхода новых строительных материалов на рынок.

В соответствии с порядком, установленным Федеральным законом декларации о соответствии регистрируются в трехдневный срок исключительно федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. Учитывая масштабы страны, номенклатуру выпускаемой продукции, данный порядок не только приведет к резкому увеличению затрат времени и финансовых средств для выхода новых строительных материалов на рынок, но и снизит возможность контроля соответствия деклараций обязательным требованиям. Таким образом, в проигрыше оказываются и Государство, как гарант безопасности граждан, так и производитель. Необходимо изменение устанавливающей данную норму статьи 24 Федерального закона, корректирующее порядок регистрации декларации соответствия.

Сложность практической реализации Федерального закона связана и с неопределенностью доказательной базы для подтверждения соответствия требованиям технических регламентов.

В соответствии с положениями Федерального закона, Национальный орган по стандартизации утверждает перечень национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов. При этом закон не устанавливает порядок разработки и утверждения подобного перечня, корреляцию срока его публикации и сроков вступления в действие соответствующих технических регламентов. Необходимо отметить, что разработчиком закона - технического регламента является любое лицо, и разработка проекта подобного перечня не является его обязанностью или условием вступления в силу технического регламента. В тоже время, установление обязательных требований технического характера имеет практический смысл только при наличии достаточно детализированных методов подтверждения соответствия им. Проект указанного перечня должен вносится в Национальный орган по стандартизации разработчиком технического регламента. Это обусловлено профессиональной компетентностью   разработчиков   в   конкретных   областях   строительств   и промышленности, знанием действующих в них стандартов, норм и правил. При этом необходимо отметить, что анализ действующих документов, в том числе строительных норм и правил, национальных стандартов является для разработчиков технических регламентов обязательным этапом. Необходимо внести в статью 16 Федерального закона нормы, определяющие порядок разработки и утверждения подобного перечня, корреляцию срока его публикации и срока вступления в действие соответствующего технического регламента.

С учетом вышеизложенного, Экспертный совет но строительству, архитектуре и строительной индустрии Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям по результатам рассмотрения состояние и направления развития технического регулирования в горно-металлургическом комплексе, считает целесообразным рекомендовать:

- Правительству Российской Федерации, заинтересованным федеральным органам исполнительной власти:

1.              Ускорить  разработку  общих  технических  регламентов,  являющихся базисом для создания системы технического регулирования в строительстве, в том   числе   общего   технического   регламента   «О   безопасной   эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий».

2. Обеспечить    проведение    конкурсов    на    разработку    технических регламентов за счет средств федерального бюджета в установленные    сроки. Обратить     внимание на необходимость участия квалифицированных организаций-разработчиков,   имеющих   значительный   опыт  деятельности   по
предмету технического регулирования.

3. Обеспечить  представление   проектов  технических   регламентов     «О требованиях   к   безопасности   зданий   и   других   строительных   сооружений гражданского и промышленного назначения» и «О безопасности строительных материалов и  изделий»  в Государственную Думу    соответственно в  период весенней и осенней сессии 2006 года.

При   ежегодном      пересмотре   Программы   разработки   технических регламентов, учитывая значимость строительного  комплекса для экономики Российской   Федерации,   степень   риска,    возникающего   при   создании    и эксплуатации строительных объектов, практическое отсутствие инициативных разработок, предусмотреть увеличение количества разрабатываемых проектов технических регламентов.

       5. Предусмотреть  разработку   и  утверждение   концепции   технического регулирования   в  строительстве,  включающую  вопросы   структуры   объектов технического    регулирования,    градацию    норм    по    видам    документов    и рекомендуемую систему технических регламентов в строительном комплексе.

       6. Обратить   внимание   на   необходимость   интенсификации   работ   по стандартизации    в    строительстве,    обеспечения    более    широкого    участия представителей строительных организаций различных форм собственности в деятельности технических комитетов.

     7. Качественно   изменить   ситуацию   с   методическим   обеспечением создания      системы     технического     регулирования      в      строительстве и промышленности.

Комитету Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям:

1. Организовать   подготовку    проекта   изменений    и   дополнений    в Федеральный закон «О техническом регулировании»,   отражающих в первую очередь, процедуру изменения действующих на переходный период норм и правил,    утвержденных    федеральными    органами    исполнительной   власти, необходимые       для        отражения        научно-технического       прогресса  в промышленности, появления новых технологий и продукции, ранее не имевших аналогов, развитие смежного законодательства.

2. Оказывать     методическую     помощь     разработчикам    технических регламентов с целью создания целостной системы технических регламентов в строительстве и промышленности.

3. Обобщить    материалы    проведенных    рассмотрений    состояния и направления    развития технического    регулирования    в важнейших отраслях промышленности и строительства, провести парламентские слушания на тему «Состояние и направления  развития технического регулирования в Российской Федерации».

4. Продолжить осуществление парламентского контроля за результатами реализации положений Федерального закона «О техническом регулировании».

5.            Включить   законопроекты   об   общих   технических   регламентах   в перечень   приоритетных   законопроектов   для   рассмотрения   на   заседаниях Государственной   Думы.   Рассмотреть   вопрос   о   внесении   дополнений   в Регламент Государственной Думы в части особенностей процедуры принятия федеральных законов о техническом регламенте.

Общественным организациям, предприятиям строительного комплекса:

1.                Рассмотреть   возможность   организовать   разработку   специальных технических   регламентов  с   привлечением   профессиональных   и   отраслевых объединений.

2. Принять  участие   в   создании   детализированной   системы   объектов технического  регулирования  и  технических  регламентов  в строительстве  в рамках обшей системы технического регулирования в Российской Федерации.

4. Более активно участвовать в работе технических комитетов по стандартизации, в формировании национального плана работ по стандартизации. Рассмотреть готовность общественных организаций комплекса к деятельности в роли технических комитетов по стандартизации.

Председателю экспертного совета:

Организовать рассмотрение настоящих рекомендаций на заседании Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям и после доработки по высказанным замечаниям и предложениям, разослать в Правительство Российской Федерации, заинтересованные органы федеральной власти, общественные организации, предприятия и организации строительного комплекса.

         Председатель Экспертного совета

         по строительству, архитектуре

         и строительной индустрии                                                                           В.Н. Ельцов