Заседание Экспертного Совета по строительству, архитектуре и стройиндустрии Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям №4

30 марта 2005 г. в Государственной Думе прошло расширенное заседание Экспертного Совета  и Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям на тему "Состояние и направления развития технического регулирования в строительном комплексе".

 На встрече обсуждался федеральный закон «О техническом регулировании», принятый декабре 2002 г. и действующий по настоящее время. Основной темой всех выступлений, прозвучавших на заседании, явилось несоответствие нуждам строительного комплекса порядка разработки технических регламентов, и тех нормативов, что предусмотрены в этом законодательном акте.

Открыл и вел заседание депутат Государственной Думы, председатель Экспертного Совета В. Н. Ельцов. Он отметил, что в ближайшее время предстоит проделать огромный объем работ по принятию правовых актов, призванных заменить нормативную базу, существующую в строительной и других отраслях хозяйства, в соответствии с законом «О техническом регулировании».

А. В. Рубцов, заместитель руководителя Экономической рабочей  группы при Администрации Президента РФ в своем выступлении разъяснил, почему технические регламенты принимаются в статусе федерального закона. Дело в том, что согласно конституции РФ, любые ограничения прав граждан можно вводить только при помощи федеральных законов. Если сейчас подать в Конституционный суд России иск о том, на каком основании выдвигаются обязательные требования на ведомственном уровне, то у него не будет никаких оснований его не принимать. Поэтому и следует регулировать техническую сферу на уровне федерального законодательства.

Технические регламенты, по убеждению А. В. Рубцова, содержат все обязательные исчерпывающие требования, предъявляемые к тем или иным видам продукции. И никаких так называемых обязательных требований вне этого документа быть не может.

Все изменения и дополнения должны вноситься непосредственно в технический регламент. В течение переходного периода, до принятия технических регламентов, вся имеющаяся документация на производство тех или иных видов продукции должна сохраняться только в части их безопасности для потребителей. Потребительские же достоинства продукции обязательными не являются.

Сами же технические регламенты можно разрабатывать либо в соответствии с принятой системой регулирования технической продукции, либо эту систему необходимо переработать для того, чтобы она позволяла быстро принимать эффективные регламенты.

На сегодняшний день обязательные требования, предъявляемые к отдельным видам продукции, известны еще не всем производителям. Поэтому в структуру принятия регламентов должны входить четкие понятия продукции, а также технологические требования по обязательному соблюдению их безопасности. В этих документах также следует указывать организации, которые должны осуществлять контроль и надзор за этой продукцией. Важно разработать и общие требования для смежных отраслей производства. Например, в стройиндустрии они должны касаться особенностей соблюдения безопасности зданий и сооружений не столько для строителей, сколько для эксплуатационников.

И хотя в законодательстве указывается, что разработчиками технических регламентов могут быть только определенные структуры, в их создании также следует предусмотреть участие не только государственных организаций, но и представителей бизнеса, общественных организаций.

Кроме этого, подчеркнул А. В. Рубцов,  следует создать экспертные советы, которые дали бы возможность различным промышленным отраслям, группам предприятий и разработчиков, а также зарубежным партнерам согласовывать свои позиции при создании технических регламентов. В случаях, когда речь заходит о крупных отраслях, следует создавать координационные советы. Примечательно, что в строительной индустрии такие экспертные сообщества уже появились. Уже сегодня Союз архитекторов РФ серьезно работает с подготовленными проектами. Хуже обстоят дела в области построения взаимоотношений между разработчиками технических регламентов и непосредственно строителями.

Начальник управления Стандартизации и технического регулирования Ростехрегулирования В. Н. Крышник обратил внимание участников заседания на проблемы, возникшие в области реформирования уже существующих национальных стандартов и СНиПов.

В строительной индустрии порядка 50% стандартов базируются на старой производственной базе и требуют пересмотра, и только 25% соответствуют европейским нормам и могут эффективно применяться. Сюда же относятся стандарты по единой системе проектной документации, а также показатели качества и систем безопасности труда. В общей сложности среди них насчитывается порядка 200 СНиПов и 60 сводов строительных правил. Это – основная нормативная база, которую в ближайшие годы предстоит пересмотреть недавно созданному Техническому комитету по стандартизации.

Сейчас ко многим операторам строительной индустрии приходит понимание того, что стандарты действительно  необходимы тем, кто производит строительные материалы, возводит объекты и занимается их контролем. Сегодня не вызывает сомнения и тот факт, что стандарты становятся добровольными, а технические регламенты – обязательными нормативными актами. Российским строительным компаниям приходится конкурировать уже не только друг с другом, но и с зарубежными СНиПами и иностранными строительными корпорациями. Их технологиями и культурой строительства. В этой связи приоритетное введение международных стандартов на территории России поможет отечественной строительной индустрии стать действительно конкурентоспособной.

Стандарты в области строительства позволят обеспечить техническую и технологическую безопасность. Фундаментальные аспекты могут приобрести законодательный характер, а методы их воплощения примут характер стандартов, без которых технические регламенты просто не смогут уже существовать.

К сожалению, в последнее время государство все меньше уделяет внимания строительной индустрии. А сегодня как никогда необходимо привлекать специалистов из сферы бизнеса, которые способны поднять  в строительстве уровень качества и безопасности. Для большей эффективности работы в строительной отрасли следует создать гармонизированную с международной практикой, прозрачную и эффективную систему разработки стандартов. При этом должны сохраниться и в дальнейшем разрабатываться отраслевая стандартизация и стандарты строительных ассоциаций.

Также следует сохранить прежние СанПиНы и СНиПы, эффективность которых доказана многими годами применения. Кроме них в строительной отрасли необходимо использовать применяющийся в международной практике «Кодекс установившейся практики». А чтобы эти документы стали открытыми и не носили ведомственного характера, необходимо изменить порядок их подготовки. Введя эти нормы в систему национальных стандартов, можно было бы сохранить опыт по их разработке, десятилетиями накопленный как в самой отрасли, так и в фундаментальной науке. Такие нормативы стали бы  документами для подтверждения соответствия техническим регламентам.

Закон о техническом регулировании должен одновременно учитывать потребности государства и рынка. Это позволит избежать появления в одной отрасли нескольких, дублирующих друг друга, технических регламентов. Он должен стать открытым документом, который мог бы постоянно меняться в соответствии с конъюнктурой, складывающейся на строительном рынке.

Один из организаторов работы экспертных советов при Национальном институте технического регулирования Н. Л. Гаврилов-Кремичев обратил внимание участников заседания на проблемы, которые возникают при разработке комплексной системы по техническому регулированию. В ходе этого процесса важно не потерять годами складывавшуюся систему объектов технического регулирования. Формируемая система технического регулирования окажется работоспособной только в том случае, если в технических регламентах будет указываться минимальный уровень требований, опускаться ниже которого запрещено. Вот почему в законе «О техническом регулировании» отмечается, что требования стандартов не должны быть ниже уровня требований регламентов. И хотя количество запрещающих правил минимально, исполнять их следует в обязательном порядке.

Система технического регулирования широко распространена во всем мире. Поэтому при создании отечественной конкурентоспособной бизнес-среды следует действовать осторожно, причем копировать европейский опыт совсем не обязательно,  поскольку практика показала, что он оказался далеко не самым лучшим. К тому же в мире существуют другие регионы, те же страны Юго-Восточной Азии и Китай. Их технические регламенты оказались более эффективными,  поскольку позволили продукции, выпускаемой в этих государствах, стать наиболее конкурентоспособной на мировом рынке. Вот почему важно не копировать чье-либо законодательство, а ориентироваться на то, что необходимо для российского бизнеса.

Что касается строительной отрасли, то для нее была разработана система технических регламентов, включающая в себя 40 документов и состоящая из двух блоков: регламентов безопасности как самих строительных материалов, так и построенных из них объектов. При этом рассматриваются они в качестве макроотраслевых регламентов, по которым разработано примерно 15 специальных регламентов. В настоящее время в общий регламент целесообразно ввести такие требования, как классификация и терминология. При этом основным содержанием предполагается наполнять уже специальные регламенты.

Фактически каждый экспертный совет станет работать как над техническим регламентом, так и над стандартом. И если стандарт той или иной организации будет признан приемлемым, то его следует выводить на уровень национального. Такая схема окажется не только приемлемой, но также позволит сохранить время и средства тех, кто будет разрабатывать эти документы. Макроотрослевые регламенты позволят внести ясность в процедуру определения терминологии продукции и ее идентификации. Что, в свою очередь даст возможность без труда находить виновных в неэффективном строительстве объектов: как самих строителей, так и производителей стройматериалов. Правда, для этого потребуется создать целый институт независимых экспертов.

Н. Б. Антоничева рассказала об опыте разработки территориальных строительных норм, накопленном в Министерстве строительства Московской области. Такие документы позволяют устанввливать организационно-правовой порядок с учетом местных условий, обеспечивать оперативное внедрение инновационных разработок, а также подтверждать качество и надежность строительных материалов. Сейчас на разработку территориально-строительных норм уходит от года до двух лет. Территориальные строительные нормы необходимы многим общественным организациям и ведомствам. Вот почему в настоящее время, на этапе переходного периода, очень важно сохранить порядок разработки таких нормативов.

Директор ГУП НииПИ Генплана развития г. Москвы С. Б. Ткаченко отметил, что система технических регламентов должна носить трехступенчатый характер. Необходимо, чтобы она содержала в себе регламенты, которые определяли бы общие системы безопасности и содержали нормативы, касающиеся отраслевых регламентов.

Учитывая, что на российском строительном рынке работает немало зарубежных проектировочных компаний, важно, чтобы отечественные технические регламенты позволяли российским строительным организациям взаимодействовать с ними и не допускали бы возможности приоритета иностранных зарубежных норм перед отечественными.

Заместитель директора ЦНИИ градостроительства по планированию развития территорий и технологиям градорегулирования М. Я. Вильнер, говоря о проблеме безопасности здоровья жителей городов, отметил, что нередко на ряде конкретных территорий отраслевые технические регламенты противоречат и даже взаимоисключают друг друга. Поэтому в градостроительстве необходимо добиться определенного баланса и согласованного действия между ними.

М. Я. Вильнер считает, что в систему принятия новых регламентов не вошла и тема обеспечения безопасности населения при террористических актах и стихийных бедствиях. Отсутствуют в ней и санитарно-гигиенические нормы безопасности. Чтобы решить эту проблему, перечень технических регламентов следует выстраивать системно и сверху вниз.

О. А. Виноходов, председатель правления МЦВСТ отметил, что необходимо обратить внимание на то, каким образом будет координироваться разработка технических регламентов в строительстве? Поскольку эта область является многоотраслевым сегментом, включающим в себя различные направления деятельности: не только возведение зданий и сооружений, но и эксплуатацию различных объектов. Поэтому Экспертному Совету следует разработать и предложить правительству России рекомендации по корректировке программы создания технических регламентов. Иначе со временем изменения в таких нормативах придется делать уже постоянно, создав для этого соответствующую структуру. В строительной отрасли необходимо создать специальный орган, который координировал бы для нее разработку технических регламентов. Причем важно, чтобы он работал в тесном взаимодействии с Комитетом по промышленности, строительству и наукоемким технологиям.

По мнению М. К. Глазатовой, директора Департамента техрегулирования и метрологии Минпромэнерго РФ, в программе разработки технических регламентов со временем подлежат коррекции как положения противопожарной безопасности, так и другие нормативные акты. Для этого в технических регламентах следует предусмотреть сроки введения подобных изменений.

А. С. Кривов, директор Института Градостроительства сообщил, что в отличие от СНиПов, руководствуясь которыми раньше можно было построить целые города, существующая система технических регламентов никакой конструктивной и дидактической части не имеет. Поскольку в них предусмотрены лишь нормы безопасности. Учитывая же, что перед строительными организациями стоит задача ежегодно вводить в стране по 100 млн. кв. м. жилья, каким образом это следует делать – до сих пор не понятно. Никаких программ или конструктивных идей на этот счет в нынешнем законодательстве практически не существует. В технических регламентах содержится лишь программа строительства ипотечного жилья, которой намечено охватить лишь 10% населения. Вызывает обеспокоенность и тот факт, что 60% ипотечного жилья реализуется по рыночным ценам.

Поэтому для нашей страны необходимо создать концепцию градостроительной деятельности. Сейчас же в плане разработки технических регламентов на нее нет даже намека. В этих условиях при Экспертном Совете следовало бы сформировать открытый для широких слоев строительной общественности институт, в котором обсуждались бы и предлагались на утверждение депутатов Государственной Думы решения по стратегии развития градостроительной отрасли.

Заместитель начальника Отдела строительства и жилищной политики Аппарата правительства РФ А. Г. Седов подчеркнул, что согласно распоряжению, подписанному заместителем министра юстиции РФ, при проведении судебных процессов СНиПы не могут быть приняты в качестве документов. Учитывая, что в графике строительства на 2006 г. технические регламенты практически отсутствуют, возникает реальная угроза исчезновения к 2010 г. и СНиПов. Чтобы избежать этого, строительному сообществу совместно с федеральными органами следует уже сейчас начать обсуждение такой проблемы с правительством России. И ведущую роль в этом процессе призван сыграть Экспертный Совет по строительству, архитектуре и стройиндустрии Государственной Думы, который должен найти способ внести изменения в закон «О техническом регулировании» на благо всей строительной отрасли страны.

Завершая встречу, Председатель Экспертного совета  депутат В.Н.Ельцов поблагодарил участников  заседания  и выразил уверенность в том, что представители строительной индустрии представят в Экспертный Совет собственные предложения с рекомендациями по изменению закона «О техническом регулировании». Эти поправки и дополнения Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Госдумы направит в правительство РФ для доработки существующего законодательного акта.