Концепция Федеральной Целевой программы

 

Оглавление.

Раздел 1. Обоснование соответствия проблемы водоснабжения и водоотведения и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации.

Раздел 2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;

Раздел 3. Характеристика и прогноз развития проблемной ситуации с водоснабжением и водоотведением в России без использования программно-целевого метода.

Раздел 4. Возможные варианты решения проблемы водоснабжения и водоотведения в России, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы с учетом поставленных целей.

4.1 Возможные варианты решения проблемы водоснабжения в России.

4.1.1. Развитие системы централизованного водоснабжения.

4.1.2. Развитие систем автономного и нецентрализованного водоснабжения и водоотведения на базе новых технологий и оборудования.

4.1.3. Решение проблемы снабжения населения России бутилированной водой.

4.2 Возможные варианты решения проблемы водоотведения в России.
Раздел 5. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы водоснабжения и водоотведения в России.

Раздел 6. Формализация целей и задач программы, формулировка целевых индикаторов и показателей, позволяющих оценивать ход реализации целевой программы по годам. Методы оценки реализации целевой программы по годам.

Раздел 7. Предложения по объемам и источникам финансирования целевой программы.

Раздел 8. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;

Раздел 9. Предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы.

Раздел 10. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы.

Раздел 11. Предложения по основным направлениям финансирования срокам и этапам реализации целевой программы;

Раздел 12. Предложения по механизмам формирования мероприятий целевой программы.

Раздел 13. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы.

Раздел 1. Обоснование соответствия проблемы водоснабжения и водоотведения и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации.

Федеральная целевая программа «Чистая вода» посвящена проблеме снабжения жителей России водой для коммунально-бытовых нужд и очистке образующихся коммунально-бытовых сточных вод до экологически допустимого уровня. Ежегодно жители России потребляют более 15 млрд. куб. м. воды для питьевых и коммунальных нужд и от качества этой воды зависит сохранение здоровья населения на уровне, соответствующем критериям цивилизованного общества, обеспечение комфортных условий проживания, продолжительность жизни.

Гарантированное обеспечение каждого гражданина России питьевой водой в необходимых количествах по доступной цене, безопасность водопользования является одним из главных результатов социальной политики государства, лежит в основе благополучия жителей.

Водные объекты, источники питьевого водоснабжения, созданный в стране водохозяйственный комплекс, имеют важнейшее значение для социально-экономического развития России, сохранения животного и растительного мира.

Загрязнение водных объектов - источников питьевого водоснабжения при недостаточной барьерной роли действующих водоочистных сооружений, сохраняет острой проблему водообеспечения во многих регионах России и создает серьёзную опасность для здоровья населения.

Для России проблема обеспечения населения питьевой водой требуемого качества в достаточном количестве и экологическая безопасность водопользования является наиболее актуальной. Это не только технические проблемы устаревшего оборудования и общей технической отсталости, но, прежде всего, правовые, организационные и экономические проблемы.

Отсутствие системы государственного управления отраслью, неготовность большинства органов местного самоуправления выполнять функции по контролю и организации качественного и бесперебойного обеспечения населения питьевой водой, требуемой очистки сточных вод

привели к тому, что системы водоснабжения и водоотведения значительного числа городов и поселений России деградировали и оказались вне рыночной экономики. Отставание России от развитых стран по средней продолжительности жизни и повышенная смертность (особенно детская) в определенной мере связаны с потреблением некачественной воды.

Поэтому, главный путь обеспечения населения России чистой и доступной питьевой водой - это централизованные системы водоснабжения и водоотведения, путь, по которому идут развитые страны.

В России создана обширная законодательная база в области водопользования, но настоящее время наблюдается разрыв между разработанными законодательными актами и реализацией их на практике.

 

Разобщенные отдельные механизмы технического и тарифного регулирования отрасли не создают возможностей ее развития, а тормозят. Кроме того, несовершенство процедур тарифного регулирования и договорных отношений в отрасли формирует высокие инвестиционные риски и препятствует привлечению средств внебюджетных источников в этот сектор экономики.

В конечном итоге сложившееся состояние отрасли привело к тому, что питьевая вода для значительного числа населения России не отвечает установленным нормативам безопасности и безвредности и не подается в требуемом количестве.

В связи с этим, как отметил Президент России В.В.Путин - «необходимо на федеральном уровне выработать современные подходы к развитию всего
водохозяйственного комплекса страны, проработав как экономические и организационные, так и правовые вопросы. Определить четкую

государственную политику в этой сфере. Обеспечить развитие водосберегающих и и экологически чистых технологий, поддерживая предприятия соответствующими экономическими стимулами. При этом необходимо исходить из того, что вода это наше национальное достояние и принцип ее общедоступности для всех граждан России, в том числе бедных, является абсолютно приоритетным и базовым» . Чистота питьевой воды и ее доступность являются важнейшими факторами, определяющими качество жизни**.

Таким образом, очевидно, что проблема гарантированного обеспечения населения России питьевой водой, очистка сточных вод, охрана источников питьевого водоснабжения от загрязнения - это проблема общегосударственного масштаба, которая должна решаться в рамках Федеральной целевой программы - как важнейшего средства реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и безопасность населения.

Главной целью Федеральной целевой программы «Чистая вода», является решение приоритетной национальной проблемы - увеличение продолжительности жизни россиян до среднеевропейского уровня за счет обеспечения их безопасной водой, в том числе питьевой, в количестве, достаточном для жизнедеятельности и развития страны.

Решение вопросов обеспечения населения безопасной питьевой водой и улучшения экологической обстановки обеспечат реализацию приоритетных национальных проектов «Здоровье» и "Доступное и комфортное жилье -гражданам России", а также концепции национальной безопасности России и концепции демографической политики России (указы Президента России от 17.12.1997 г. №1300 и от 09.10.2007 г. № 1351).

*Из выступления Президента России Путина В.В. на заседании Государственного Совета г. Ростов-на-Дону, 03.09.2003 г.

**Б.В. Грызлов «Чистый воздух, чистая вода». Российская газета. 30.01.08 № 18.

 

Раздел 2. Обоснование целесообразности решения проблемы водоснабжения и водоотведения программно-целевым методом.

Программно-целевые методы планирования и управления, - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. В программно- целевых методах строятся дерево целей и дерево ресурсов. В результате расчетов по ним выявляются ключевые программы, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства. Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным целевым критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях и т. д.).

Проблемы, которые решает ФЦП настолько глобальны, что построение единого дерева целей и единого дерева ресурсов не представляется возможным В ФЦП строится 4 дерева целей:

-Дерево технических целей, которое описывает цели модернизации и развития материально-технической базы, как наиболее капиталоемкой части ФЦП. Главной целью дерева является обеспечение каждого жителя России безопасной водой в количестве, необходимом для жизнедеятельности.

-Дерево организационных целей, которое формулирует задачи государственной политики в области водоснабжения и водоотведения в России, определяет организационные структуры. Главной организационной целью является создание структуры из органов государственного и местного управления, предприятий и финансовых институтов, которые обеспечат устойчивое развитие систем водоснабжения и водоотведения России, решат поставленные политические и технические задачи за установленный срок, - до 2020 года.

-Дерево нормативно-правовых целей, описывающее многоуровневую систему нормативно-правовых актов для функционирования и развития систем водоснабжения и водоотведения в России. Главной целью здесь является создание необходимой и достаточной нормативно-правовой базы для достижения главных технической и организационной целей.

-Дерево финансовых целей, которое определяет необходимые средства для решения технических, организационных и нормативно-правовых проблем. Главной задачей дерева финансовых целей является достижение минимально необходимого объема финансовых средств, достаточных для решения общих и частных задач ФЦП. Строго говоря, в ФЦП описано множество деревьев финансовых целей.

Естественно, что построенные деревья описывают желаемые цели и необходимые для их достижения ресурсы, например, финансы, материальные, трудовые ресурсы могут в разы превосходить доступные в стране ресурсы. Поэтому для каждого дерева целей в ФЦП строится дерево ресурсов, которое описывает доступные в России все виды ресурсов, которые могут быть выделены для достижения поставленных целей.

Необходимость использования программно-целевого метода для реализации ФЦП обусловлена тем, что проблемы водоснабжения и водоотведения страны:

- носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра;

-не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют значительных бюджетных расходов;

-затрагивают различные отрасли народного хозяйства, страны, ее природные ресурсы, требуют совершенствования нормативно-правовой базы, проведения единой технической политики, направленной на внедрение в отрасли наиболее прогрессивных производственных и информационных технологий и оборудования

Раздел 3. Характеристика и прогноз развития проблемной ситуации в области водоснабжения и водоотведения в России без использования программно-целевого метода.

 

Состояние систем водоснабжения и водоотведения в России, особенно в малых городах и сельских поселениях характеризуется:

-недостаточным развитием централизованных систем водоснабжения и канализации в России, как основных для решения проблемы обеспечения населения России водой. По данным ФСГС только 73% населения охвачено услугами централизованного водоснабжения, число сельских населенных пунктов, имеющих водопроводы, составляет 30% от общего их числа. Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60 процентов перегружены, 38 процентов эксплуатируются 25-30 и более лет и требуют срочной реконструкции. В Российской Федерации не пропускается через очистные сооружения 10,5% сточных вод. Из сточных вод, проходящих очистку, до нормативных требований доводится менее половины (46%). Дефицит мощностей по очистке канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн. куб. метров в сутки;

-высоким уровнем износа объектов и сооружений водоснабжения и -водоотведения городов и поселений России и их технологической отсталостью. По данным ФСГС в сельской местности использование мощности очистных сооружений канализации составило 28%;

-неэффективным использованием природных ресурсов, потерях воды, тепловой и электрической энергии в процессе производства и транспортировки ресурсов до потребителей. В Российской Федерации по статистическим данным одна треть водопроводных сетей нуждается в замене. В 2007 году заменено только 1,6% от общей протяженности сетей.

-низкой эффективностью системы управления в этом секторе экономики, преобладанием административных методов хозяйствования над рыночными.

 

Например, за последние 10-15 лет значительно увеличилась разница между реальной и учетной (первоначальной) стоимостью основных средств инфраструктуры, водопроводно-канализационного хозяйства, что не позволяет в большинстве предприятий ВКХ использовать для замены сетей такой источник инвестиций, как амортизация. Или, например, установленные федеральные нормативные требования к качеству сбрасываемых сточных вод являются необоснованно завышенными, технически и экономически недостижимыми. Отсутствует механизм компенсаций организациям водопроводно-канализационного хозяйства дополнительных затрат на водоподготовку, возникающих в результате воздействия антропогенных факторов. Загрязнители, в соответствии с действующим законодательством, вносят плату за негативное воздействие на водные объекты в бюджеты разных уровней. Но порядок целевого использования этих средств не установлен;

Прогноз развития дается в ФЦП в предположении, что не будет проводиться реформа управления систем водоснабжения и водоотведения в соответствии с программно-целевым методом, не будет выработана государственная политика в этой сфере, не будут выделяться федеральные стартовые средства на развитие системы. В этом случае развитие систем будет проводиться как в соответствии с региональными программами из средств регионального бюджета, либо как ответные мероприятия на возникающие чрезвычайные ситуации эпидемиологического характера. В ФЦП показано, что в этом случае к 2020 году:

-средний износ оборудования станций и сетей в малых городах и сельских поселениях достигнет 70%.

-около 50 % населения страны будут пить воду не гарантированного качества;

-усилится зависимость от зарубежного оборудования;

-не будет развиваться прикладная наука в области водоснабжения и водоотведения;

-проектирование станций будет вестись на основе зарубежных технологий и проектных решений.

-население так и не будет иметь информации о качестве потребляемой им питьевой воды, ее соответствия гигиеническим требованиям безопасности.

-продолжительность жизни населения не будет увеличиваться за счет обеспечения каждого жителя безопасной питьевой водой.

- в 1,5 раза увеличится потребление энергетических ресурсов в результате увеличения потерь в процессе производства и доставки питьевой воды потребителям;

-значительно ухудшится экологическое состояние источников питьевого водоснабжения и территорий субъектов Российской Федерации. - не будет обеспечено техническое перевооружение и реконструкции отрасли, сокращение удельных расходов и потерь воды, уменьшение сбросов сточных вод и выбросов загрязняющих веществ;

 

Раздел 4. Возможные варианты решения проблемы водоснабжения и водоотведения в России, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы с учетом поставленных целей.

4.1 Возможные варианты решения проблемы водоснабжения в России.

Цикл подготовки питьевой воды включает в себя забор воды из природных источников, очистку воды и транспортировку ее до потребителя. В качестве источников используются поверхностные воды и подземные. Очистка воды производится на водопроводных станциях и доставка ее производится по трубопроводам в централизованных системах водоснабжения и в емкостях при децентрализованных системах. Часть населения страны в 70% сельских поселений берут воду для питья из колодцев, индивидуальных скважин, родников.

Технический, санитарный и экономический анализ описанных вариантов водоснабжения, проведенный в ФЦП, показывает безальтернативность систем централизованного водоснабжения. Вода в централизованных системах в 600 раз дешевле бутилированной воды, качество ее находится под постоянным контролем органов Роспотребнадзора. Поэтому основное внимание в ФЦП уделено развитию и модернизации централизованных систем водоснабжения. Децентрализованные системы рассмотрены только как дополнительные для временного решения задач водоснабжения в сельской местности, в чрезвычайных ситуациях, предоставление дополнительных услуг на коммерческой основе.

4.1.1. Развитие системы централизованного водоснабжения.

Безопасность воды в системах централизованного водоснабжения у потребителя зависит от качества природной воды, степени ее очистки и качества водопроводных сетей. Степень обеспеченности потребителей водой зависит от производительности водопроводных станций. В ФЦП рассмотрены варианты построения систем централизованного водоснабжения для трех категорий поселений: большие города и мегаполисы, средние города, малые города и сельские поселения. Различные варианты развития систем централизованного водоснабжения зависят также от чистоты водоисточника, технологии водоочистки

Защита поверхностных и подземных водоисточников от загрязнения.

Пятая часть (19,63%) поверхностных и подземных источников централизованного питьевого водоснабжения страны (105431) не отвечает санитарным нормам и правилам, в том числе 17,4% - из-за отсутствия зон санитарной охраны.

В Российской Федерации выявлено и охарактеризовано около 2600 участков техногенного загрязнения подземных вод, в том числе на Европейской

 

территории -1940 участков (74%), на Азиатской территории России - порядка 700 (26%), качество подземных вод которых не соответствует требованиям СанПиН 2.1.4.559-96 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды центральных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества». В ФЦП для защиты водоисточников предлагается

Проверка на соответствие действующему законодательству, имеющихся водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов - источников питьевого водоснабжения, зон санитарной охраны.

Усиление норм Водного Кодекса, а также ужесточение контроля за соблюдением в водоохранных зонах режима хозяйственной деятельности.

Обустройство водозаборов, обеспечение их экологической безопасности для улучшения качества вод поверхностных источников питьевого водоснабжения и защиты от антропогенных загрязнений подземных источников.

Водоснабжение больших городов и мегаполисов.

Большие города,- это города с населением 1 миллион и более человек. Таких городов в 2007 году в России было 13 и проживало в них 26 миллионов человек. Высокая плотность населения определила основную форму водоснабжения, - централизованное водоснабжение. Практически во всех городах производительность водопроводных станции, построенных в 20 веке, достаточна для жизнедеятельности населения. Поэтому в соответствии с деревом целей основной проблемой для городов является безопасность воды. Она достигается модернизацией действующих сооружений, и восстановлением и санацией водопроводных сетей. В больших городах модернизация сооружений возможна с применением дорогих, пока в основном зарубежных технологий, таких как озоносорбция, ультрафильтрация, ультрафиолетовое обеззараживание. Общая производительность сооружений, подлежащих модернизации, экспертно оценивается в 3 миллиона куб. м. в сутки (без Москвы). Восстановление и санация водопроводных систем предполагает замену изношенных участков сетей и восстановление поврежденных участков. Если принять, что в среднем на одного жителя в больших городах приходится от 1,0 до 1,5 метров магистральных трубопроводов, то общее количество подлежащих восстановлению и ремонту трубопроводов оценивается в 46 тысяч километров.

Водоснабжение средних городов России.

Средние города, - это города с населением от 100 тысяч до 1 миллиона человек. Городов с населением от 100 до 500 тысяч человек насчитывается 136, а городов от 500 тысяч до 999 тысяч насчитывается 21. В них проживает более 40 миллионов человек. Тем не менее нет точных данных о состоянии систем централизованного водоснабжения в средних городах России. Практически все водопроводные станции нуждаются в реконструкции. Износ

 

трубопроводов по некоторым городам достигает 60%. Суммарный уровень водопотребления средних городов достигает 30 миллионов куб. м. в сутки.

Технические проблемы безопасности воды и обеспечения необходимой производительности водопроводных станций стоят здесь гораздо острее, чем в больших городах.

Практически все водоснабжающие предприятия в средних городах, -муниципальные. Уровень жизни населения не позволяет говорить о приватизации или широком привлечении частного капитала. Однако в средних городах развивается промышленность, поэтому в ФЦП рассматриваются вопросы использования промышленного потенциала средних городов для развития систем централизованного водоснабжения.

Это же обстоятельство учитывается при формировании финансовых целей для средних городов. Уровень участия федерального бюджета составит здесь не менее 50 % общей потребности.

Водоснабжение малых городов и сельских поселений России.

В России насчитывается 890 малых городов с населением до 100 тыс. человек, в которых проживает около 27 млн. человек, более 2000 поселков городского типа, в которых проживает более 12 млн. человек и около 150 тысяч сельских поселений, в которых проживает около 40 млн. человек.

Из 152 тыс. сельских населенных пунктов России с населением 39,5 млн.

человек, централизованным водоснабжением охвачено 73 тыс. поселений, где

проживает 25,4 млн. человек или 64% сельского населения.

Систем централизованного водоснабжения в сельской местности - 93 тыс., из них в восстановлении нуждаются 9,5 тысяч или 11%, в реконструкции 61,3 тыс. или 66%) представлены, в основном, локальными водопроводами. Качество питьевой воды в системах централизованного водоснабжения в в малых городах и сельских поселениях контролируется по относительно небольшому числу показателей, иногда не более 15.

Таким образом, для малых городов и сельских поселений являются актуальным как обеспечение безопасности воды, так и увеличение производительности систем централизованного водоснабжения. Общая производительность новых водопроводных станций должна составить не менее миллиона куб.м в сутки, а производительность реконструируемых станций должна быть не менее 6 млн. куб.м в сутки, из них в сельской местности нужно построить дополнительные станции общей производительностью не менее 4,5 млн.куб.м.в сутки.

Так как внутренним водопроводом оборудованы лишь 30% жилого фонда

сельских населенных пунктов, водопользование из водозаборных колонок осуществляют 40% сельских жителей, 30% сельского населения пользуется водой из шахтных и мелкотрубчатых колодцев, открытых водоемов и родников,

 

то особенно актуальной является цель, - строительство водопроводных сетей общей протяженностью не менее 43 тыс. км. В отдельных районах используется привозная вода в объеме 130 тыс. м /сутки. Поэтому актуальным на первых этапах реализации ФЦП является развитие блочных систем подготовки питьевой воды и развитие систем распространения бутилированной воды. Вышеприведенные целевые показатели будут уточнены при разработке

ФЦП.

Инвестиционная подпрограмма для малых городов и сельских поселений предусматривает также строительство и реконструкцию децентрализованных систем водоснабжения; обустройство зон санитарной охраны питьевых водоисточников и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения; строительство производственных и эксплуатационных баз.

При анализе финансовых проблем необходимо учесть финансовую слабость сельских администраций и низкий, по сравнению с большими городами, материальный уровень жизни населения. Поэтому в целом не менее 90% средств, необходимых для развития систем водоснабжения, придется предусматривать в федеральном бюджете.

4.1.2. Развитие систем автономного и нецентрализованного
водоснабжения на базе новых технологий и оборудования.

Системы автономного и нецентрализованного водоснабжения характерны для сельских поселений и малых городов. Зачастую качество воды, подаваемое в них потребителям, контролируется по небольшому числу показателей, не отвечает полностью требованиям документа «Гигиенические нормативы качества воды предназначенной для потребления человеком», утвержденного Роспотребнадзором 19.12.2006 года. Учитывая социальную значимость качественного водоснабжения, в ФЦП разработаны мероприятия по совершенствованию этих систем, в частности установке в проблемных поселениях новых видов оборудования и фильтров очистки питьевой воды в детских учреждениях, родильных домах, детских больницах, школах.

По представлению партийного проекта партии «Единая Россия» в ФЦП подготовлены предложения по установке фильтров коллективного пользования в жилом секторе (в том числе и в рамках реформы ЖКХ), на промышленных предприятиях и в организациях, на предприятиях общепита, в том числе в армии и государственных учреждениях.

4.1.3. Решение проблемы снабжения населения России бутилированной
водой.

Снабжение граждан страны бутилированной водой имеет 2 аспекта. С одной стороны это предоставление возможности получения дополнительной

 

коммерческой услуги, с другой, - это решение проблемы водоснабжения населения в проблемных районах, в чрезвычайных ситуациях. В последнем случае программа водоснабжения должна разрабатываться под эгидой МЧС.

В настоящее время производство и продажа бутилированной воды регулируется рыночными механизмами в конкуренции между отечественными, зарубежными производителями. В ФЦП разрабатывается балансовые показатели питьевой воды, потребляемой населением из различных источников, формулируются предложения по регулированию рынка, определяется производительность дополнительных сооружений, ориентировочные места их размещения. Особое внимание необходимо уделить системе контроля за качеством бутилированной воды.

Таким образом, анализ вариантов решения проблемы водоснабжения России показывает, что основной путь развития, - это модернизация и строительство централизованных систем водоснабжения, прежде всего в малых городах и сельских поселениях, где живет более половины населения страны. Развитие нецентрализованных систем водоснабжения может решить проблемы малых поселений, а также быть дополнением к централизованным системам. Бутилирование питьевой воды рассматривается как коммерческая услуга, либо как решение чрезвычайных ситуаций.

4.2 Возможные варианты решения проблемы водоотведения

в России.

Система водоотведение состоит из канализационной сети, собирающей и транспортирующей сточные воды до станции очистки сточных вод. Очищенные сточные воды обеззараживаются и сбрасываются в водные объекты. Преимущественно в сельской местности сточные воды собираются и сбрасываются в выгребные ямы. Из санитарных и экологических соображений генеральный путь решения проблемы водоотведения в России, - это развитие централизованных систем водоотведения. В ФЦП разрабатывается именно это направление развития систем водоотведения.

Водоотведение в больших городах и мегаполисах.

В больших городах централизованными системами водоотведения охвачены практически 100% населения. Общий объем очищаемых сточных вод - 9 млн.куб.м в сутки. Основной технической целью в области водоотведения в больших городах является достижение нормативных показателей качества очистки сточных вод. Действующие нормативные акты требуют очищать сточные воды до уровня рыбохозяйственных водоемов, что не достигается для большинства городов.

Анализ работы сооружений показывает необходимость их модернизации с применением таких технологий как NOx -DeNOx, анаэробное сбраживание, ультрафиолетовое обеззараживание и т.п.

 

Производительность модернизируемых станций около 5 млн.куб.м в сутки.

Актуальной является задача минимизации экологических рисков при утилизации осадков сточных вод, которых в больших городах образуется около 100 тыс.тонн в сутки.

Осадки сточных вод относятся к отходам 3 класса опасности, поэтому наиболее прогрессивной технологией их утилизации является технология сжигания. Для полного сжигания осадков сточных вод больших городов строительство потребуется не менее 16 заводов по сжиганию, производительностью не менее 1500 тонн обезвоженного осадка в сутки каждый.

Минимизация экологического ущерба достигается и за счет уменьшения утечек из сети коллекторов сбора сточных вод.

Общая протяженность коллекторной сети в больших городах оценивается в 25 тысяч километров. Если принять оценку износа сети в 25%, то необходимо отремонтировать не менее 6 тыс.км коллекторов. Это число не входит в объем ежегодных плановых ремонтных работ.

Водоотведение в средних городах России.

По имеющимся данным в средних городах России системами централизованного водоотведения охвачено более 75% населения, т.е. около 10 миллионов человек используют примитивные средства очистки сточных вод типа выгребных ям.

С учетом реальных норм водопотребления и перспектив развития систем централизованного водоснабжения производительность станций очистки сточных вод, которые необходимо простроить, оценивается в 3 миллиона куб.м в сутки. В течение последних 20 лет не оценивалось состояние действующих в средних городах станций очистки сточных вод. Экспертно можно оценить общую производительность станций, которые необходимо модернизировать, в 6 млн. куб.м в сутки. Протяженность коллекторных сетей в средних городах оценивается в 50 тысяч километров, степень износа достигает 50%, протяженность новых сетей, которые нужно построить, оценивается в 12 тысяч километров.

Общий объем осадка сточных вод в средних городах можно оценить в 60 тыс. тонн в сутки. Практически весь этот осадок вывозится на необорудованные полигоны, либо остается в выгребных ямах. В ФЦП даются предложения по нескольким вариантам утилизации осадков сточных вод. В Федеральной целевой программе описаны также существующие организационные формы и формы собственности предприятий водоотведения в средних городах.

Водоотведение в малых городах и сельских поселениях.

Более половины населения России живет в малых городах и сельских поселениях. Степень охвата населения централизованными системами

 

водоотведения оценивается более 45%. Производительность станций, которые нужно построить, оценивается от 12 до 15 миллионов куб.м. в сутки. Практически все имеющиеся станции, производительность которых оценивается в 10 миллионов куб.м. в сутки, нуждаются в коренной реконструкции.

Протяженность построенных коллекторов, возможно, составляет от 30 до 40 тыс. км., степень их износа доходит до 60%, необходимо построить не менее 50 тыс. км. коллекторных сетей.

Так же, как и в средних городах, в малых городах и сельских поселениях почти весь осадок сточных вод утилизируется на полях орошениях. Внедрение современных технологий потребует строительства установок общей производительностью 24 тыс. тонн обезвоженного осадка в сутки.

Защита водных объектов России от загрязнения сточными водами. Качество вод поверхностных водных объектов формируется под воздействием природных и антропогенных источников загрязнения. Антропогенными источниками загрязнения являются сосредоточенные сбросы загрязняющих веществ со сточными водами промышленных предприятий, и рассредоточенные сбросы - стоки с селитебных и промышленных территорий, транспортных магистралей, сельскохозяйственных угодий и т.п.

В настоящее время в Российской Федерации учитывается и регулируется сброс загрязняющих веществ всех сосредоточенных и части рассредоточенных источников загрязнения (городские, промышленные свалки, животноводческие фермы и комплексы, ливнестоки.)

В основе регулирования качества поверхностных вод лежат нормативы допустимого воздействия устанавливаемые для водоемов рыбохозяйственного, хозяйственно-питьевого и рекреационного назначения.

Для регулирования сброса сточных вод территориальные органы МПР России и Федеральное агенство водных ресурсов устанавливают каждому водопользователю нормативы допустимого сброса (НДС) загрязняющих веществ по каждому выпуску сточных вод. Суммарные загрязнения не должны нарушать и тем более ухудшать экологического состояния водного объекта С механизмом регулирования сброса загрязняющих веществ тесно связан экономический механизм взимания платы за сброс с предприятий. Российские нормативы часто экологически избыточны. В результате применения на практике жесточайшего механизма расчета платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты предприятия - водопользователи либо не в состоянии вносить установленные платежи за сброс, либо их внесение лишает их возможности осуществить предусмотренные водоохранные мероприятия.

Взимаемые с водопользователей средства за сбросы загрязняющих веществ расходуются на различные цели и только незначительная их часть, не более 14% в целом по России направляются на осуществление водоохранных мероприятий.

 

В ФЦП разрабатываются мероприятия по экологической защите водных объектов от загрязнения сточными водами. Прежде всего это меры законодательного и организационного характера. Это принятие технических регламентов, предусматривающих поэтапное достижение нормативов, введение классификации стоков, составление бассейновых балансов загрязняющих веществ, повышение ответственности водопользователей, развитие системы мониторинга за сбросами предприятий, благоустройство селитебных территорий, строительство в поселениях систем сбора, очистки неорганизованного поверхностного стока по примеру Москвы. Таким образом, анализ вариантов решения проблемы водоотведения России показывает, что основной путь развития, - это модернизация и строительство централизованных систем водоотведения.

Раздел 5. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы водоснабжения и водоотведения в России.

Концепция ФЦП «Чистая вода» и техническое задание на ее разработку должны быть утверждены в 2008 году. В этом же году возможно проведение тендера на разработку собственно ФЦП «Чистая вода». Федеральная целевая программа может быть разработана и утверждена к середине 2010года. Срок завершения реализации ФЦП, - 2020 год. В период 2008-2009 годы развитие систем водоснабжения и водоотведения в России идет на основе региональных программ и привлечения средств федерального бюджета для решения задач водоснабжения в наиболее проблемных районах России, для чего в первом полугодии 2008 года должна быть разработана краткосрочная программа. Федеральная целевая программа «Чистая вода» реализуется в три этапа.

На первом этапе основной целью ФЦП «Чистая вода» является решение задачи обеспечения населения питьевой водой для физиологических и санитарно-гигиенических нужд в тех городах и поселениях России, где имеет место катастрофическое положение с обеспечением населения питьевой водой, обусловленное неудовлетворительным состоянием водоисточников, систем водоснабжения и водоотведения, техногенными проблемами и т.п.

Для экстренного решения задачи первого этапа разрабатываются первоочередные мероприятия, позволяющие обеспечить население питьевой водой как минимум по нормативам МЧС при любых климатических и аварийных обстоятельствах с определением конкретных затрат, источников финансирования, сроков реализации.

Для обеспечения требуемого качества питьевой воды на данном этапе может быть использована бутилированная вода, индивидуальные средства очистки воды. К первоочередным целям (2-3 года) рекомендуется относить мероприятия по повышению финансово-экономической эффективности предприятий ВКХ с разработкой и внедрением необходимого нормативно-правового обеспечения.

Существующие финансовые ресурсы целесообразно использовать на повышение эффективности управления и снижение эксплуатационных затрат,

 

выполнение работ по обеспечению водомерными устройствами, внедрению систем автоматики, компьютеризацию основных структур управления, детальное обследование сетей и ремонт наиболее изношенных участков, разработку конкретных инвестиционных проектов и поиск источников инвестирования.

При низком качестве воды (существовании доказанного риска для
здоровья) оптимальным представляется внедрение системы

сертифицированных фильтров доочистки, подобранных оптимально к данному источнику. При этом требуется определить реальные показатели, по которым наблюдается несоответствие нормативам и рекомендовать основную технологию доочистки. Для малоимущего населения организуются пункты общественного разбора, в среднем один на 250-1000 человек (в зависимости от плотности застройки и проживания).

На первом этапе реализации ФЦП проводится обследование систем очистки сточных вод, модернизация наиболее изношенных сооружений, строительство простейших очистных сооружений в сельской местности.

Срок завершения I этапа - 2010-2011 г.г.

На втором этапе реализации ФЦП должна быть достигнута цель обеспечения населения эпидемиологически безопасной водой в нужном количестве для удовлетворения хозяйственно-бытовых потребностей, включая потребности коммунальных инфраструктур города, систем наружного пожаротушения с разработкой соответствующих технических решений и бизнес планов по доочистке воды до норм питьевого качества.

На стадии второго этапа осуществляется проектирование, строительство и реконструкция необходимых гидротехнических сооружений на водоисточниках, станций очистки питьевых и сточных вод, прокладка и перекладка водопроводных и канализационных сетей что определяет значительные капитальные затраты и сроки реализации.

При отсутствии сооружений водоподготовки (что характерно для небольших населенных пунктов с численностью населения 2-4 тыс. человек) и неудовлетворительном качестве воды в источнике на этапе среднесрочных мероприятий рекомендуется предусмотреть строительство станции водоочистки или перевод на другие источники водоснабжения.

Выполнение мероприятий среднесрочного этапа требует использования возвратных схем финансирования. Оптимальным для данного этапа является использование различных схем лизинга и аренды оборудования, привлечение частных компаний для выполнения определенных видов работ (например установка счетчиков, инспекция сетей) с отнесением затрат на текущую себестоимость согласно существующему законодательству. Для большинства городских населенных пунктов не менее 60% капитальных затрат на данном этапе должно обеспечиваться на безвозмездной основе.

Результатом мероприятий среднесрочного этапа должно стать снижение удельного водопотребления, повышение эффективности управления сооружениями, восстановление наиболее изношенных участков и сооружений, организация учета потребления и переход на оплату измеренного объема,

 

сокращение неучтенных потерь, сокращение переменных эксплуатационных расходов (электроэнергия, реагенты, зарплата, аварийные ремонты и т.д.).

Срок окончания II этапа - 2011-2014 г.г.

Третий этап Программы предусматривает завершение строительства и восстановления централизованных систем водоснабжения с обеспечением всех водопотребителей требуемым количеством воды с качеством, соответствующим нормативам на уровне российских и европейских стандартов.

В долгосрочной перспективе обеспечивается совершенствование и оптимизация, как с технической, так и с экономической позиций всей структуры водохозяйственного комплекса. Это позволит обеспечить все население России гарантированное качество и устойчивость подачи воды и водоотведение.

Срок завершения III этапа - 2020г.

Раздел 6. Формализация целей и задач программы, формулировка целевых индикаторов и показателей, позволяющих оценивать ход реализации целевой программы по годам. Методы оценки реализации целевой программы по годам.

Цели программы были сформулированы в первых разделах концепции. Их формализация производится перечислением задач деревьев целей, формулировке целевых удельных, валовых объемных и финансовых показателей.

Цели программы определяют решаемые в программе задачи. Среди них наиболее актуальные:

- Разработка единой политики и правовой базы в сфере водоснабжения и водоотведения городов и поселений России. Реализация закона о техническом регулировании, развитие системы национальных стандартов. Разработка нормативных актов, повышающих ответственность водопользователей за качество воды в водном объекте - источнике питьевого водоснабжения, а также за сверхнормативный сброс в систему централизованной канализации, внедрение механизма компенсации предприятиям отрасли дополнительных затрат на водоподготовку, возникающих в связи с антропогенным загрязнением вод.

- Развитие принципов ценообразования в отрасли водоснабжения и водоотведения, нормативных актов, направленных на повышение капитализации Водоканалов России, модернизации основных фондов.

-Проведение сбалансированной тарифной политики и установление экономически обоснованных, привлекательных с точки зрения как инвестирования средств в развитие, так и восстановления коммунальной инфраструктуры, отказ от практики утверждения на федеральном уровне предельных индексов изменения тарифов, возвращение полномочий по установлению тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на региональный уровень.

- Развитие системы организационной и финансовой поддержки регионов. Включение предприятий отрасли в систему рыночных отношений, повышение
финансовой эффективности их деятельности. Содействие в реализации инвестиционных программ. Обеспечение условий для привлечения
внебюджетных инвестиций. Средства федерального бюджета должны использоваться, в основном, для решения чрезвычайных ситуаций, для
гарантий и поддержки бизнеса в отрасли, для реконструкции и модернизации систем водоснабжения сельских населенных пунктов и малых городов.

- Создание финансового института для поддержки работы систем водоснабжения и водоотведения. Методы поддержки должны быть различными для больших, средних городов и малых поселений. В больших городах федеральная политика направлена на повышение эффективности предприятий отрасли, активное привлечение частного капитала. В малых поселениях в ближайшие годы необходима адресная финансовая поддержка из бюджетов всех уровней.

- Повышение ответственности органов местного самоуправления за эффективность работы систем водоснабжения и водоотведения. Совершенствование системы контроля за результатами муниципальной политики в сфере водоснабжения и водоотведения. Разработка стандартов деятельности предприятий, целевых показателей эффективности деятельности предприятий по водоснабжению и водоотведению, содействие развитию механизмов саморегулирования. Разработка на федеральном уровне рекомендуемой системы оценок деятельности органов местного самоуправления в области водоснабжения и водоотведения.

- Проведение единой технической политики, направленной на внедрение наиболее прогрессивных технологий, оборудования. Обобщение и
распространение инженерного опыта регионов. Содействие внедрения на рынок прогрессивных производственных и информационных технологий.
Поддержка передовых отечественных производственных, проектных организаций в области водоснабжения и водоотведения на конкурентной
основе.

-Развитие единой системы подготовки кадров высшего и среднего звена, в том числе на базе наиболее эффективных, организационно и технически развитых предприятий отрасли. Восстановление системы профтехобразования. Стимулирование повышения квалификации персонала, развитие послевузовского образования.

-Создание и развитие федеральных научно-исследовательских центров в области водоснабжения и водоотведения в регионах России. Укрепление материально-технической базы НИИ на средства федерального бюджета. Создание государственного банка технологий и оборудования, реестра наилучших доступных технологий. Целевое финансирование федеральных научно-исследовательских центров.

 

-Содействие в возрождении производственной базы в России для обеспечения отрасли современным оборудованием. Финансовое содействие национальным производителям оборудования.

Важным вопросом концепции, а затем и Федеральной целевой программы являются целевые индикаторы. Целевые индикаторы должны соответствовать деревьям целей и отвечать общим требованиям к индикаторам, предъявляемым в экономике, теории и практике управления.

В соответствии с основной целью программы основными целевыми индикаторами являются три: продолжительность жизни в зависимости от качества водоснабжения, безопасность питьевой воды, достаточность воды и бесперебойность водоснабжения и водоотведения.

Кроме того, в федеральной целевой программе предлагается несколько целевых индикаторов экологического, экономического характера для построения программы, ее реализации, оценки эффективности функционирования систем водоснабжения и водоотведения.

Для основной цели естественным целевым индикатором является средняя продолжительность жизни населения. Значения этого индикатора рассчитываются по известным в специальной литературе методикам.

-Безопасность воды понимается прежде всего как соответствие ее качества действующим в России нормативным документам. Этот индикатор рассчитывается по результатам мониторинга качества воды, проводимыми надзорными органами, на основании их статистических данных.

Достаточность воды , доставляемой жителям и бесперебойность водоснабжения и водоотведения оценивается по двум целевым индикаторам:

Степень обеспеченности населения услугами централизованного водоснабжения и водоотведения в % к общему количеству населения. Для всех развитых стран в мире этот показатель является основным в системе оценки социального благополучия и комфортности жизни населения.

Средняя суммарная производительность водопроводных станций, установок для производства бутилированной воды.

Важным экологическим целевым индикатором является степень очистки сточных вод. В ФЦП рассмотрены несколько методов расчета значений данного индикатора.

В ФЦП предлагаются и другие частные индикаторы, например, эффективность предприятий производства питьевой воды и очистки сточных вод. Этот целевой индикатор характеризует технический уровень применяемых технологий. Обычно в него входят такие данные, как доля стоимости электроэнергии, реагентов, в себестоимости воды, уровень утечек и притока, удельные показатели аварийности трубопроводов и т.п. В ФЦП последовательно рассмотрены целевые индикаторы для различных деревьев целей.

Например, для дерева организационных целей в качестве целевого индикатора может выступать эффективность использования бюджетных

 

средств, для дерева финансовых целей, - доля оплаты услуг водоснабжения и водоотведения в среднемесячном доходе семьи из 4 человек и т.п.

Раздел 7. Предложения по объемам и источникамфинансирования целевой программы.

Ориентировочные валовые целевые показатели, приведенные выше, позволяют дать общую оценку стоимости реализации ФЦП.

При расчете характеристик дерева финансовых целей использованы следующие исходные удельные расценки:

Проектирование и строительство водопроводных станций по современной европейской технологии,- 28-32 тыс. руб. за 1 куб. м. суточной производительности.

Дооснащение водопроводной станции современным оборудованием, -16 - 20 тыс. руб. за 1 куб. м. суточной производительности.

Проектирование и строительство станций очистки сточных вод по современной европейской технологии,- 20-26 тыс. руб. за 1 куб. м. суточной производительности.

Дооснащение станции очистки сточных вод современным оборудованием, - 10 - 15 тыс. руб. за 1 куб. м. суточной производительности.

Проектирование и строительство сооружений утилизации осадков сточных вод по современной европейской технологии, - 750 руб. за 1 тонну суточной производительности.

Прокладка 1 км. водопровода из высокопрочного чугуна, диаметром 200 мм. в городских условий, - 2,5 млн. руб.

Ремонт участка водопровода, длиной 6 м, диаметром 200 мм. в городских условий, - 600 тыс. руб.

Прокладка 1 км. канализационного трубопровода из полиэтиленовых труб среднего диаметра 150 мм., - 500 тыс. руб.

Исходя из приведенных удельных показателей оцениваются общие затраты:

- Модернизация водопроводных станций в больших городах - 20 млрд рублей.

Модернизация трубопроводов - 50 млрд. руб.

Модернизация и строительство новых водопроводных станций в средних городах, - 75 млрд. руб.

Восстановление и строительство трубопроводов в средних городах, - 90 млрд. руб.

Модернизация и строительство водопроводных станций в малых городах и сельских поселениях,- 700 млрд. руб.

Восстановление и строительство водопроводных систем в малых городах и сельских поселениях, - 900 млрд.руб.

Создание мощностей для производства бутилированной воды из расчета 0.5 л. На человека в сутки,- 400 млрд. руб.

 

Модернизация и строительство станций очистки сточных вод в больших городах, - 20 млрд. руб.

Ремонт и строительство коллекторов в больших городах, - 50 млрд. руб.

Модернизация и строительство станций очистки сточных вод в средних городах, - 70 млрд. руб.

Ремонт и строительство коллекторов в средних городах, - 140 млрд. руб.

Модернизация и строительство станций очистки сточных вод в малых городах и сельских поселениях, - 600 млрд. руб.

Ремонт и строительство коллекторов в малых городах и сельских поселениях, - 800 млрд. руб.

Создание производственных мощностей для утилизации осадков сточных вод в России, - 700 млрд. руб.

Развитие нормативной базы, - 100 млн. руб.

Возрождение прикладных НИИ, системы профтехобразования,- 400 млн. руб.

Таким образом, общая стоимость реализации ФЦП в составит около 5

триллионов рублей, из которых более половины приходится на малые города и сельские поселения.

Приведенные цифры следует рассматривать как ориентировочную оценку капиталоемкости программы в целом, а не как средства федерального бюджета. Значительную часть средств можно привлечь из региональных бюджетов и частных финансовых источников, но поиск финансовых средств для водоснабжения малых городов и сельских поселений может стать основной целью ФЦП. Необходимо разрабатывать нетрадиционные организационные и финансовые схемы развития этих систем водоснабжения. В ФЦП рассматриваются некоторые организационные и технические мероприятия решения поставленной задачи проводится совместный анализ дерева финансовых целей и дерева ресурсов.

Раздел 8. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;

В соответствии с программно-целевым методом цели ФЦП должны быть измеряемы и достижимы.

В результате реализации первого этапа программы население России будет обеспечено безопасной водой, не зависимо от вида системы водоснабжения.

В результате выполнения задач второго этапа, системы централизованного водоснабжения и водоотведения будут выведены на уровень развитых стран Европы. Будет обеспечено их устойчивое развитие на основе рыночных механизмов.

После выполнения третьего этапа программы все население России независимо от места проживания будет обеспечены услугами систем водоснабжения и водоотведения в количестве, достаточном для жизнедеятельности и развития страны.

 

В целевых индикаторах предполагается достижение следующих показателей:

Средняя продолжительность жизни населения увеличится не менее, чем на пять лет за счет качества питьевой воды.

Безопасность воды достигнет среднеевропейского уровня. Доля проб воды не отвечающих по качеству нормативным требованиям сократится до 2-4 %.

Степень обеспеченности населения услугами централизованного водоснабжения и водоотведения в % к общему количеству населения достигнет 92%

Средняя суммарная производительность водопроводных станций, составит не менее 250 литров на 1 человека в сутки в каждом регионе.

Степень очистки сточных вод достигнет 87%.

Раздел 9. Предложения по участию федеральных органов исполнительной власти, ответственных за формирование и реализацию целевой программы.

В разработке и реализации Федеральной целевой программы «Чистая вода»

предполагается участие следующих федеральных органов исполнительной власти:

-Министерство регионального развития Российской Федерации -Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

-Министерство природных ресурсов

-Министерство образования и науки Российской Федерации -Министерство сельского хозяйства Российской Федерации -Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны,

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Раздел 10. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы.

Государственным заказчиком на разработку Федеральной целевой программы выступает Министерство регионального развития. В соответствии с законами РФ государственный заказчик вправе передать часть своих функций уполномоченным организациям, прежде всего Российской Ассоциации водоснабжения и водоотведения (РАВВ). Генеральный подрядчик на разработку целевой программы определяется по результатам тендера.

Раздел 11. Предложения по основным направлениям финансирования срокам и этапам реализации целевой программы;

 

Финансирование реализации Федеральной целевой программы осуществляется из следующих источников:

Федеральный бюджет. Средства федерального бюджета используются для «запуска» региональных программ развития систем водоснабжения и водоотведения. Кроме того, средства федерального бюджета используются для решения задач водоснабжения и водоотведения в районах бедственного положения с обеспечением водой и в чрезвычайных ситуациях.

Бюджеты регионов. Эти средства являются основными для решения задач программы. Размер средств в первую очередь зависит от механизмов ценообразования и тарифной политики в регионах.

Привлеченные средства. Это средства государственных или иных инвесторов, которые привлекаются в процессе государственно - частного партнерства (ГЧП). Механизм государственно-частного партнерства актуален в настоящее время и подробно рассмотрен в ФЦП.

Механизл1ы государственно-частного партнерства в реализации ФЦП.

Рынок коммунальных проектов с участием частного капитала стал развиваться в России с 2003 года. К тому моменту в России был накоплен некоторый опыт проектов типа ВОТ в коммунальной инфраструктуре ВиК в 1997-2002 г.г.. В настоящий момент на рынке инфраструктуры водоснабжения и канализации выявлено более 22 контрактов ГЧП, где выделяются 3 частных оператора. По оценке ОЭСР более 15 млн.человек в России получают коммунальные услуги от частных операторов. Феномен развития рынка частного управления коммунальной инфраструктурой на примере водоснабжения и канализации рассматривался и был одобрен на ежегодной отраслевой конференции МБРР в 2007 году.

Фундаментальным фактором развития рынка проектов ГЧП в коммунальной инфраструктуре становится развитие крупных городских агломераций. Развитие агломераций генерирует спрос на развитие коммунальной инфраструктуры для удовлетворения спроса со стороны городского развития и на создание объединенных структур управления инфраструктурой различных составляющих агломерации.

Следующим по значению фактором развития рынка является рост строительства жилья и переход к комплексной массовой застройке. Для удовлетворения этого спроса в части подготовки площадок выработаны меры по государственной финансовой поддержке муниципалитетов и коммунальных компаний по развитию сетей. В тоже время развитие головных сооружений, определяющих возможности инфраструктуры обслуживать новых потребителей, полностью ложится на муниципалитеты и коммунальные компании и требует от них решений по привлечению инвестиций другими методами.

Активным фактором развития рынка проектов ГЧП в 2008-2011 годах должны стать стимулирующие условия выделения средств на ремонт ветхого и расселение аварийного жилья из Фонда поддержки реформирования ЖКХ,

 

которые ставят количественные критерии растущей доли частных компаний на рынке коммунальных услуг муниципалитета.

Для завершения развития стабильного рыночного сектора, позволяющего принимать инвестиции, принимать и развивать ноу-хау управления коммунальной инфраструктурой водоснабжения и канализации необходимо завершение формирования проектов ГЧП в городах с населением свыше 300 тысяч человек, где экономически обосновано привлечение частных инвестиций для финансирования капитальных вложений. Ожидается, что в рамках действия Программы станет возможным завершить формирование этого рынка путем проведения серии тендеров на выбор операторов ГЧП.

Задачами проектов ГЧП является привлечение капиталовложений в реконструкцию, модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры водоснабжения и канализации для повышения надежности производства и предоставления услуг, качества предоставляемых услуг, энерго- и ресурсоэффективности производства и предоставления услуг, развития инфраструктуры водоснабжения и канализации для обеспечения новой застройки, обеспечение требований по очистке стоков. Документация ГЧП будет четко формулировать заказ муниципалитета на достижение количественно установленных целевых показателей качества услуг водоснабжения и канализации и эффективности инфраструктуры. При подготовке проектов ГЧП в коммунальной инфраструктуре муниципалитетам будет оказываться поддержка в решении следующих задач:

• Для привлечения частного финансирования капиталовложений коммунальная инфраструктура должна быть инвентаризована и зарегистрирована в муниципальной собственности.
• Для запуска тендера по привлечению квалифицированного частного партнера орган местного самоуправления должен провести работу по формированию тендерной документации: аудит коммунального предприятия, аудит тарифов, оценка платежеспособного спроса потребителей, формирование портфеля проектов по развитию коммунальной инфраструктуры города, формирование целевых показателей качества и эффективности, которых должен добиться частный партнер, проекты контрактной документации и локальных нормативных актов, в совокупности определяющих сделку ГЧП.

Основными критериями проектов ГЧП, позволяющих привлекать финансирование коммерческих источников, будут:

• проект предусматривается реализовать на условиях ГЧП, которые принципиально определяются в одном или совокупности контрактов (приватизация, концессия, аренда, лизинг, подряд, инвестиционный договор, выкуп объекта инфраструктуры с обратным лизингом муниципалитету), нормативных актов органов местного самоуправления и других распорядительных документов на весь срок проекта;
• частный инвестор или оператор проекта выбирается на открытом конкурсе, в соответствии с правилами, установленными для того типа договора, который определяет его права и обязанности как инвестора и (или)

 

оператора и (или) инвестора-застройщика по отношению к коммунальной инфраструктуре, являющейся предметом договора (приватизация, концессия, аренда, подряд, инвестиционный договор);

• условия конкурса должны обеспечивать выбор квалифицированного частного партнера, отвечающего по своим обязательствам капиталом;
• документация ГЧП должна обеспечивать ответственность частного партнера за привлечение финансирования капитальных вложений, за проектно-строительные, эксплуатационные и коммерческие риски в период действия контракта:
• документация ГЧП должна обеспечивать следующие минимальные обязательства органов местного самоуправления по отношению к проекту:

о ответственность публичного заказчика за объемы публичных услуг, которые должен обеспечивать реализуемый частным инвестором (оператором) по заказу публичного заказчика проект (если документацией ГЧП и (или) конкурсной документацией определяется конкретная адресная программа реконструкции, модернизации и развития инфраструктуры);

о ответственность публичного заказчика за досрочное прекращение контракта до момента окупаемости частных инвестиций;

о ответственность публичного заказчика за последствия изменений экономического регулирования (тарифное регулирование, антимонопольное регулирование) коммунальной инфраструктуры, неблагоприятных для частного инвестора, которые не учитывались при формировании сделки ГЧП.

Сроки и этапы реализации программы описаны в разделе 5.

Раздел 12. Предложения по механизмам формирования

мероприятий целевой программы.

На первом этапе формирование мероприятий программы проводится при ее разработке. После утверждения Федеральной целевой программы и механизма ее реализации контроль за выполнением мероприятий программы и корректировка перечня мероприятий осуществляется уполномоченным органом по управлению реализацией программы. Предложения о включении новых мероприятий в план реализации ФЦП могут формулироваться как в уполномоченном органе, так и органами местного самоуправления, либо предприятиями в сфере водоснабжения и водоотведения. Собственно включение новых мероприятий в план реализации ФЦП осуществляется в соответствии с известными методиками Министерства регионального развития для выбора производственных и инвестиционных программ. Мониторинг выполнения программы также осуществляется по утвержденным методикам по общим и частным целевым индикаторам. Из мероприятий ФЦП особенно важными являются следующие:

 

Комплексное совершенствование нормативно-правовой базы в сфере водоснабженияи и водоотведения на основе анализа отраслевой международной, зарубежной и российской правовой базы, в смежных отраслях промышленности.

Основным законом регулирующим водные отношения в Российской Федерации является Водный кодекс (от 03 июня 2006г. № 74-ФЗ).

Вопросы обеспечения населения питьевой водой регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым организация водоснабжения и водоотведения в границах поселений относится к обязанностям органов власти муниципальных и городских образований, а также Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно эпидемиологическом благополучии населения».

В настоящее время в Российской Федерации действуют нормативы качества питьевой воды установленные санитарными правилами и нормами (СанПиН 2.1.4. 1074-01) «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества».

19 декабря 2006г. Роспотребнадзором утверждены новые «Гигиенические нормативы качества воды предназначенной для потребления человеком», более жесткие по ряду позиций, чем действующие в настоящее время.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2007 г № 1930-р предусмотрена разработка технического регламента (федерального закона) «О безопасности питьевой воды». В марте 2009 года проект технического регламента должен быть представлен в Правительство Российской Федерации.

Следует отметить, что в России деятельность организаций по питьевому водоснабжению регламентируется, в настоящее время, более 150 правовыми нормативными и методическими документами (ГОСТами, СанПиНами, СНиПами, техническими условиями, правилами и т.д.). Многие из них носят противоречивый характер и поэтому, чаще всего, не выполняются.

В ФЦП определяется стратегия развития законодательства в сфере водоснабжения и водоотведения. Прежде всего проводится анализ российской нормативной базы

ФЦП предполагает разработать и принять ряд нормативных правовых документов, в частности:

- Экологический кодекс РФ

- федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране

окружающей среды»

- федеральный закон «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации»;

- федеральный закон «О водоснабжении»;

- федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении»;

- федеральный закон «О коммунальном водоотведении»

 

- федеральный закон «О гражданских и промышленных стоках»;

- федеральный закон «О стратегия развития водопроводно-канализационного хозяйства России»

- федеральный закон "О водоснабжении в условиях чрезвычайных ситуаций";

- федеральный закон "О порядке использования земель, входящих в зоны санитарной охраны водозаборов".

Предлагаемые законодательные меры, направлены, в частности, на повышение ответственности загрязнителей, чьи сбросы в водные объекты, в том числе источники питьевого водоснабжения не соответствуют установленным нормативным требованиям.

В ФЦП проводится также анализ действующих санитарных норм и правил в отношении питьевой, технологической и технической воды, намечаются мероприятия по пересмотру устаревших санитарных норм и правил и внедрение их в практику.

Разработка принципов и методов ценообразования и тарифной политики в сфере водоснабжения и водоотведения.

Сектор централизованного водоснабжения и водоотведения является монопольной сферой деятельности, как правило, в пределах поселений (локальная монополия). Монополистический характер деятельности определяет необходимость ценового регулирования организаций, обеспечивающих работу систем водоснабжения и водоотведения. При рассмотрении проблем ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения следует учитывать, с одной стороны, социальную значимость производимых сектором товаров и услуг для потребителей. С другой стороны ценовое регулирование должно формировать стимулы к разумному рыночному поведению хозяйствующих субъектов в секторе, которое в общем случае должно сводиться к экономической целесообразности снижения непроизводительных издержек с целью достижения лучшего экономического результата.

Социальная значимость цены на воду определяет естественные ограничения ее стоимости, связанные в том числе и с ограниченной платежеспособностью основного потребителя - населения. В качестве базовых параметров можно рассматривать две цифры.

Первая цифра - сложившаяся на протяжении столетий развития Европы статистика доли расходов среднестатистического домохозяйства на содержание жилища (в современной терминологии - стоимость жилищно-коммунальных услуг). На протяжении столетий эта цифра колеблется в очень узком диапазоне - 8%-10%. В России эта величина в настоящее время составляет 8%-9%, что является вполне нормальной ситуацией. Вторая цифра - рекомендуемая международными финансовыми институтами для развивающихся стран доля расходов домохозяйств на оплату воды и

 

канализации, которая составляет 4 %. Для России эта доля составляет в среднем величину от 1% до 1.5%. Следует признать, что доля в 4% представляется для России абсолютно не реалистичной. Рекомендации, связанные с 4%, относятся к странам с гораздо более мягким климатом. В то же время выход тарифов на водоснабжение и водоотведение на уровень до 2 % от расходов домохозяйств представляется возможным с социальной точки зрения.

В 2004 году был принят Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Он заложил правовые основы ценообразования в секторе водоснабжения и водоотведения и дал ответы на три главных вопроса регулирования:

- кто регулирует деятельность организаций сектора водоснабжения и
водоотведения;

- какими методами тарифного следует руководствоваться для обеспечения
эффективной производственной деятельности этих организаций;

как обеспечивать финансирование развития систем коммунальной инфраструктуры для жилищного и иного строительства и как должна формироваться плата за подключение.

Закон в целом формирует положительные импульсы для работы сектора, но его реализация в значительной мере сдерживается из-за отсутствия необходимой для его реализации нормативной и методической базы. Методы тарифного регулирования должны быть описаны в соответствии с законом в постановлении Правительства России, которое не принято до сих пор. Необходимо предпринять серьезные усилия по реализации двух базовых методов тарифного регулирования - метода нормирования рентабельности капитала и метода предельных цен.

Метод нормирования рентабельности капитала является затратным методом, который в первую очередь минимизирует риски собственников капитала, в том числе инвестиционного (заемного). Для эффективной работы этого метода важно не только определиться с нормой доходности капитала и разобраться с тем, нужно ли рассчитывать эту доходность на публичный капитал (если основные фонды систем водоснабжения и водоотведения находятся в публичной (муниципальной или государственной) собственности, но еще более важно методически определить как калькулируются затраты и какие стимулы должны формироваться у регулируемых организаций к сокращению затрат. Один из важных вопросов в этой связи - определение необходимых ресурсов для восстановления инженерных систем. Из-за использования балансовой, а не рыночной стоимости основных фондов при определении амортизационных отчислений размер этих амортизационных отчислений является крайне заниженным по сравнению с необходимым. Если метод нормирования рентабельности капитала необходимо применять уже сегодня, то для применения более прогрессивного метода предельных цен, который не связан с анализом структуры затрат предприятия, должна быть проделана большая подготовительная работа. В результате этой работы

 

-

регулятору должна быть дана возможность располагать большим массивом индикативной информации о работе аналогичных регулируемому предприятий для принятия решений о задачах деятельности предприятия и необходимых для этого тарифах.

Для развития обоих методов нужно развитие систем индикативного мониторинга предприятий с целью обеспечения контроля целей, поставленных перед предприятием в период тарифного регулирования и обеспеченных финансово утвержденным тарифов.

Следует также подчеркнуть, что в независимости от метода тарифного регулирования должен быть обеспечен максимально быстрый переход на двухставочные тарифы, в которых разделены переменные и постоянные компоненты затрат. Такой подход увеличит заинтересованность предприятий в установке приборов учета у потребителей, позволит менее болезненно адаптироваться к неизбежному сокращению водопотребления населением по сравнению с существующими нормативами.

Особое внимание следует уделить методическим вопросам внедрения тарифов для застройщиков для подключения к системам водоснабжения и водоотведения, что обеспечит плановое и прогнозируемое развитие жилищного строительства.

- Развитие системы организационной и финансовой поддержки регионов. Включение предприятий отрасли в систему рыночных отношений, повышение финансовой эффективности их деятельности. Содействие в реализации инвестиционных программ. Обеспечение условий для привлечения внебюджетных инвестиций. Средства федерального бюджета должны использоваться, в основном, для решения чрезвычайных ситуаций, для гарантий и поддержки бизнеса в отрасли, для реконструкции и модернизации систем водоснабжения сельских населённых пунктов и малых городов. Методы поддержки должны быть различными для больших, средних городов и малых поселений. В больших городах федеральная политика направлена на повышение эффективности предприятий отрасли, активное привлечение частного капитала. В малых поселениях в ближайшие годы необходима адресная финансовая поддержка из бюджетов всех уровней.

- Мониторинг деятельности органов местного самоуправления в области водоснабжения и водоотведения с целью повышения ответственности за эффективность работы систем водоснабжения и водоотведения. Совершенствование системы контроля за результатами муниципальной политики в сфере водоснабжения и водоотведения. Разработка стандартов деятельности предприятий, целевых показателей эффективности деятельности предприятий по водоснабжению и водоотведению, содействие развитию механизмов саморегулирования. Разработка на федеральном уровне рекомендуемой системы оценок деятельности органов местного самоуправления в области водоотведения и водоснабжения.

- Реализация единой технической политики, направленной на внедрение наиболее прогрессивных технологий, оборудования. Обобщение и

 

распространение инженерного опыта регионов. Содействие внедрению на рынок прогрессивных производственных и информационных технологий. Поддержка передовых отечественных производственных, проектных организаций в области водоснабжения и водоотведения на конкурсной основе.

- Создание и развитие федеральных научно-исследовательских центров в области водоснабжения и водоотведения в регионах России. Укрепление материально-технической базы НИИ на средства федерального бюджета. Создание государственного банка технологий и оборудования, реестра наилучших доступных технологий. Целевое финансирование федеральных научно - исследовательских центров.

- Развитие единой системы подготовки кадров высшего и среднего звена. Эта работа может проводиться в том числе на базе наиболее эффективных, организационно и технически развитых предприятий отрасли. Восстановление системы профтехобразования. Стимулирование повышения квалификации персонала, развитие послевузовского образования.

- Содействие в возрождении производственной базы в России для
обеспечения отрасли современным оборудованием. Финансовое содействие
национальным производителям оборудования.

Раздел 13. Предложения по возможным вариантам форм и методов управления реализацией целевой программы.

Формы и методы управления реализацией программы разрабатываются на основе нормативных документов для разработки и реализации федеральных программ и нормативных документов Министерства регионального развития для разработки и мониторинга производственных и инвестиционных программ. Является важным:

Создание уполномоченного органа.

Общее стратегическое руководство проектом осуществляет Рабочая группа проекта, под руководством Министра Министерства регионального развития (далее Министр). Состав Рабочей группы утверждается Министром.

Оперативное руководство проектом обеспечивает его координатор, назначаемый Министром.

При Рабочей группе на правах консультативного органа действует Экспертная группа проекта, формируемая Рабочей группой из ведущих специалистов в области проекта.

Контроль за реализацией проекта осуществляет Министр

Координатор проекта:

- обеспечивает планирование и координацию работ в рамках проекта;

- осуществляет оперативное руководство работами;

- представляет проект в органах государственной власти, в руководящих органах общественных организаций и объединений;

- принимает кадровые решения по персоналу административной
группы проекта;

 

Повседневное техническое управление проектом осуществляет его

административная группа.

Развитие механизмов саморегулирования для реализации ФЦП.

Саморегулируемые организации, такие как РАВВ, призваны не только защищать интересы входящих в них Водоканалов и других предприятий, но и проводить государственную политику в области водоснабжения и водоотведения. Они должны содействовать государственным органам в контроле за выполнением программы, выступать инициаторами новых инвестиционных проектов, им же могут быть переданы ряд функций государственного заказчика при наличии стандартов предприятия и других нормативных документов, подтверждающих их полномочия.