О проблемах организации градорегулирования в России

Обращаюсь к Вам, понимая свою профессиональную ответственность за влияние на решение проблемы чрезвычайно важной для России – проблемы государственного регулирования развития ее территории.

В развитых странах такое регулирование осуществляется специальными ведомствами органов государственной власти и местного самоуправления, посредством правового и экономического регулирования развития инфраструктур и пользования недвижимостью. Деятельности таких ведомств, придается особое значение, поскольку если государство не управляет развитием своей территории, им практически управляют другие и управляют чаще всего не в интересах граждан страны.

Правовое регулирование, в этих странах, осуществляется посредством установления определенных правил оформляемых, в конечном счете, в виде ограничений – “обременений” права собственности, как права пользования недвижимостью и затем, контроля их соблюдения. Экономическое регулирование осуществляется преимущественно административно-правовыми мерами, посредством установления ставок налогообложения недвижимости и регулирования ставок платежей за пользование услугами инфраструктур.

Наиболее близким нам примером подобной системы, действующей в условиях рыночной экономики в федеративном государстве, может служить законодательство и вертикаль соответствующих государственных органов в ФРГ, где их деятельность является одним из важнейших средств поддержания целостности государства и его управляющего воздействия на развитие территории.

Для России, учитывая ее масштабы и отсутствие эффективных механизмов согласования различных интересов связанных с использованием территории, орган государственной власти, осуществляющий функции регулирования развития территории, должен быть особо значимым. Однако его нет ни в новой структуре Правительства России ни в Администрации Президента России. Более того, на Генеральном совете партии “Единая Россия” 12 апреля 2004 г. был рассмотрен и одобрен проект Градостроительного кодекса РФ разработанный институтом экономики города, которым государство практически отстраняется от регулирования развития своей территории.

Это резко снизит возможности России по поддержанию своей целостности, по защите прав своих граждан на достойное качество среды жизнедеятельности (а следовательно и качество их жизни), по повышению эффективности использования своей территории (а следовательно и конкурентоспособности в мировой экономике). Убедительно прошу Вас внимательно ознакомиться с позицией специалистов, способных профессионально прогнозировать последствия принимаемых по этим проблемам решений и учесть их мнение.

Моя позиция изложена в приложении.

Президент “Ассоциации содействия информационному обеспечению градорегулирования и территориального развития” М.Я. Вильнер 

Приложение

1. Развитие территории и экономическое развитие

В наших средствах массовой информации часто под развитием территории принято подразумевать социальное и экономическое развитие общества, занимающего ее. Однако территория представляет собой, имеющую установленные границы часть земной коры, включая водные и воздушные пространства над ней. Развитие территории для человека, это изменение ее состояния – совокупности ее качеств, как среды жизнедеятельности (мест проживания и отдыха, приложения труда и пользования различными видами услуг).

Состояние территории, наглядно (например, по фотоснимкам из космоса) характеризуется, в первую очередь, состоянием ее планировочного каркаса – сети поселений и связывающих их и транзитных коммуникаций, долей и соотношением различных видов культурных (освоенных рациональной деятельностью человека) ландшафтов. Характеристики планировочного каркаса территории – важнейший критерий ее развитости. Развитие территории представляет собой процесс ее пространственной организации (организации взаиморасположения элементов ее планировочного каркаса и культурных ландшафтов различного характера) и ее обустройства (развития обслуживающих использование территории инфраструктур, в частности, систем мелиорации и защиты от опасных природных и техногенных процессов на межселенных территориях; застройки и благоустройства в поселениях).

Подготовка решений по пространственной организации и обустройству территории профессионально осуществляется градостроителями (в большинстве стран их принято называть планировщиками) интегрирующими результаты отраслевых проработок. Реализует эти решения архитектурно-строительная и инженерно-строительная деятельность – осуществление застройки, инженерного обеспечения, включая прокладку необходимых коммуникаций, благоустройства, мер защиты историко-культурной и природной среды. Исторически сложившимся, являющимся результатом труда многих поколений, состоянием территории, в большой мере определяются условия социального и экономического развития общества занимающего ее.

Социальное и экономическое развитие общества проявляется в направленности и способах использования им достижений научно-технического прогресса и культуры, в изменении состава отраслей и отраслевой структуры хозяйственной и других видов его деятельности.

Подготовка решений по социальному и экономическому развитию общества профессионально осуществляется экономистами и социологами, а их реализация становится результатом деятельности специалистов различных (практически всех) отраслей. Социальное и экономическое развитие общества связано с научно-техническим прогрессом, с повышением эффективности взаимодействия развития отраслей (сфер его деятельности) между собой, со структурой соотношений их развитости во времени и структурой их пространственной организации. Оно определяет изменения в уровне жизни граждан. Оно в большой мере определяет условия и темпы развития территории, как процесса изменений ее пространственной организации и обустройства.

Развитие территории и социально-экономическое развитие занимающего ее общества неразрывно связаны между собой. Именно их взаимосогласованное развитие повышает качество жизни граждан общества, конкурентоспособность экономики государства в мире.

2. Интеллектуальный потенциал общества и урбанизация

Темпы развития территории, социального и экономического развития, в конечном счете, определяются интеллектуальным потенциалом общества и эффективностью его использования. Главным способом, создания предпосылок развития интеллектуального потенциала общества и повышения качества жизни его граждан, на этой основе, как показывает исторический опыт человечества, была урбанизация.

Формирование интеллектуального потенциала человеческого общества, проходило через концентрацию людей его носителей в городских поселениях и развитие культурных взаимосвязей между ними, через создание условий их информационного, общения в процессе урбанизации. Создание этих условий осуществлялось в различных формах изменений планировочного каркаса территории, которые зависели от особенностей природных условий, особенностей и уровня научно-технического, морально-этического и эстетического развития каждого человеческого сообщества.

Важнейшим условием формирования интеллектуального потенциала каждого конкретного человеческого сообщества была и остается, созданная им городская среда, информационные связи внутри нее и между поселениями. История урбанизации, может с полным основанием рассматриваться, как история формирования материальной основы человеческой цивилизации.

Развитие интеллектуального потенциала человеческого общества, прошло через этапы смен интегрального и отраслевого представления о мире. В период эллинистической культуры это представление было интегральным, в период средневековья – отраслевым, в эпоху возрождения – интегральным, в индустриальном обществе – отраслевым, в формирующемся “постиндустриальном” обществе, технологической основой развития которого становится информатика, оно снова становится интегральным. На этом этапе, максимальное использование информационных технологий для регулирования развития территории, базирующееся на интегральном представлении об его условиях, должно стать одним из определяющих факторов подъема экономики и повышения качества жизни граждан.

3. Проблемы регулирования развития территории в России начала 21 века

Любая часть территории страны (в поселениях и вне них) неразрывно связана с другими ее частями. Изменение ее состояния и использования неизбежно отражается на состоянии других частей, затрагивает многие интересы. Здесь пересекаются интересы по вертикали (от интересов федеральных структур до интересов частных лиц) и по горизонтали (интересы различных сфер деятельности и различных отраслей хозяйства).

Целостность любого государства, во многом определяется его способностью регулировать изменения состояния своей территории, обеспечивая этим эффективность ее использования и защиту интересов своих граждан, посредством поддержания заданного качества среды их жизнедеятельности. Управление развитием территории заключается, в конечном счете, в регулировании изменений ее состояния, как среды жизнедеятельности граждан сообщества и как материальной основы повышения экономической конкурентоспособности.

В России преобладают отраслевые структуры управления и практически отсутствуют организационные структуры способные эффективно обеспечивать согласованность их действий на территории страны. Не отработаны и механизмы согласования действий органов территориального управления по вертикали.

Более десяти лет, руководство Госстроя России на который была возложена организация градостроительного регулирования в стране, не уделяло ему должного внимания. Им была разрушена административно-управленческая вертикаль государственных органов (каковыми в СССР были органы архитектуры и градостроительства) уполномоченных координировать деятельность отраслевых ведомств, изменяющую состояние территории. Проводимая им политика привела к развалу системы организаций разрабатывавших градостроительную документацию. Оно не смогло подготовить обоснованные предложения, по организации осуществления функций регулирования развития территории, в новой структуре правительства России.

Конституцией России управление развитием территории отнесено преимущественно к сфере компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако губернаторы и мэры, избираемые на 4 года, чаще всего, ориентированы на решение текущих, а не перспективных проблем, не имеют необходимой профессиональной управленческой подготовки (в частности элементов градостроительного образования). Некоторые из них не понимают, что каждое конкретное решение по застройке или прокладке коммуникаций и т. п. влечет за собой много пересекающихся цепочек последствий, которые изменяют состояние и условия использования территории, не только в том месте, где оно предполагается ими.

Развитие территории, представляющее собой процесс ее пространственной организации и обустройства (т.е. изменения ее состояния применительно к изменяющимся требованиям к ее использованию) подчиняется определенным объективным закономерностям. Знание этих закономерностей необходимо не только профессионалам – градостроителям (планировщикам), но и лицам, подготавливающим и принимающим решения в сфере территориальной управленческой деятельности. Непонимание необходимости профессионального прогноза последствий принимаемых управленческих решений, ведет к грубым градостроительным и политическим ошибкам, наносящим огромные материальные ущербы территориям и их населению.

С таким непониманием, видимо, связан отказ от традиционной для России и принятой в развитых государствах, системы органов и способов государственного регулирования развития территории (заложенный в программе социально-экономического развития, принятой предыдущим правительством РФ). Начатая реализация соответствующих положений этой программы может привести к серьезнейшим экологическим, социальным и экономическим проблемам, породит нарастающий вал чрезвычайных ситуаций и необходимость выделения все большего объема средств на покрытие связанных с ними ущербов. Расплачиваться за эти ошибки придется нам, гражданам России.

4. Необходимо ли срочно изменять действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации?

Правительство РФ в 2003 году поручило Министерству экономического развития и торговли подготовить предложения по дополнениям и изменениям Градостроительного кодекса РФ. Такие изменения и дополнения непринципиального характера действительно нужны. Вместо них, 12 апреля 2004 года, на рассмотрение Комиссии Генерального Совета партии “Единая Россия” в Государственной думе Российской Федерации был представлен законопроект, кардинально изменяющий направленность и содержание одного из основополагающих законодательных актов страны.

Дело идет об исключительно ответственной акции имеющей для страны огромное значение. Концептуальная направленность и содержание Градостроительного кодекса, оказывают определяющее влияние на качество среды жизнедеятельности, качество жизни практически всех граждан России. В связи с этим возникают следующие вопросы: Есть ли необходимость в скоропалительном осуществлении такой акции? Изменились ли кардинально условия действия Градостроительного кодекса РФ после его принятия, а если считать что изменились, то в чем именно? Стал ли действующий Градостроительный кодекс РФ тормозом в развитии России, а если стал, то в решении каких задач и какие его статьи конкретно? Почему до передачи в думу законопроект не передавался на рассмотрение профессиональных организаций (Российской Академии Архитектуры и Строительных наук, Союза Архитекторов РФ), субъектов РФ, общественности?

Институтом экономики города, разработавшим законопроект, обоснование необходимости срочного принятия предложенного им альтернативного варианта не было, да и не могло быть представлено. В действительности кардинальное изменение основных целей, принципов и способов правового регулирования градостроительства в России, через несколько лет после принятия действующего Градостроительного кодекса РФ стало бы грубой политической ошибкой. Последствия градостроительных ошибок обходятся обществу исключительно дорого, они всегда отражаются на условиях жизни многих людей. Здесь соблюдение принципа “не навреди” не менее значимо, чем в медицине. Особо значимо оно в правовом регулировании.

Напомню, что предметом градостроительства является пространственная организация и обустройство среды жизнедеятельности человеческих сообществ, применительно к их изменяющимся потребностям, а предметом градорегулирования – регулирование деятельности в этой сфере. Любая часть территории страны является местом пересечения интересов всех уровней управления по вертикали и различных видов (отраслей) деятельности по горизонтали. Особо велико значение градостроительного регулирования для огромной страны с приоритетами отраслевого управления, где интересы отраслей связанные с использованием территории многократно пересекаются и одновременное соблюдение не согласованных между собой отраслевых регламентов разных ведомств, для конкретных ее частей часто неосуществимо. Опираясь на знание закономерностей развития территории, градостроители обеспечивают согласование отраслевых регламентов, соблюдение баланса интересов, пользователей каждой конкретной части территории государства, на любом из территориальных уровней.

В условиях правового демократического государства такой баланс интересов обеспечивается соблюдением следующих принципов:

профессиональная подготовка принимаемых решений, необходимая для учета последствий их реализации (имеется в виду привлечение профессионалов к разработке проекта решения и других профессионалов к его экспертизе);

соблюдение демократических процедур принятия решений (имеется в виду информированность лиц принимающих решение и лиц, интересы которых оно затрагивает о его содержании и о прогнозируемых последствиях его принятия);

принятие решения только на том уровне территориального управления, на котором осуществимо обеспечение его реализации (имеется в виду отсутствие необходимости привлекать к реализации принятого решения, вышестоящие органы территориального управления);

ответственность лиц принимающих решение и занимающихся его профессиональной подготовкой за последствия связанные с реализацией этого решения;

контроль соблюдения установленных процедур подготовки и принятия решений;

контроль исполнения принятых решений и санкций при их несоблюдении;

учет мнения граждан и представляющих их организаций, интересы которых затронуты при осуществлении градостроительной деятельности.

Изменяя действующий закон, следует двигаться в направлении соблюдения этих принципов. В наших условиях, это формирование системы организаций обеспечивающих профессиональное решение градостроительных проблем на основе организации заключения и контроля соблюдения, подготовленных на профессиональной основе соглашений: о публичных обременениях права собственности на недвижимость между владельцем недвижимости и органами местного самоуправления муниципального образования; о разграничении предмета градорегулирования между органами местного самоуправления муниципального образования и органами государственной власти субъекта РФ, между органами государственной власти субъекта РФ и органами государственной власти РФ.

Однако предлагаемая институтом экономики города редакция Градостроительного кодекса РФ нацелена не на совершенствование наработанных технологий, а на отказ от них. Она подготовлена явно без учета особенностей России на данном этапе ее развития, особенностей ее регионов, реальных возможностей муниципальных образований, обеспеченности страны профессиональными кадрами градостроителей. Под прикрытием названия кодекса, игнорируя смысл градостроительной профессии, предлагается разрушение исторически сложившихся в России со времен Петра 1 и периодически совершенствовавшихся традиций градорегулирования, как государева дела, включающего в себя элементы землеустройства, но не сводимого к ним.

Этим законопроектом предлагается:

лишить субъекты федерации права установления учитывающих особенности регионов способов, правил и нормативов градорегулирования (подменив их федеральными нормативами, ориентированными на среднюю температуру больного); лишить их возможности создания организационных предпосылок мер обеспечивающих соблюдение баланса интересов связанных с использованием подведомственной территории.

отказаться от системы документов градостроительного планирования (градостроительной документации, комплексно рассматривающей проблемы развития территории; определяющей взаимодействие системы поселений и связывающих их коммуникаций, планировочного районирования и зонирования) подменив ее одной из частей этой системы – регламентационным “правовым” зонированием;

отказаться от информационно-правового обеспечения реализации решений в сфере градорегулирования, подменив градостроительный кадастр и мониторинг безликой информационной системой, не имеющей правового статуса;

отказаться от системы организаций реально обеспечивающих осуществление градорегулирования на профессиональной основе,

Новая редакция Градостроительного кодекса РФ, практически, отстраняет государство от организации градорегулирования, сохраняя функции регулирования использования территории за отраслевыми ведомствами, без механизмов, обеспечивающих согласованность их действий. Принятие предлагаемой редакции приведет:

к отказу от профессиональной подготовки управленческих решений и ряда демократических процедур процесса их принятия;

к потере средств защиты муниципальных образований от произвола монополий на их территории (в связи с этим: к коррумпированности органов местного самоуправления; к принятию ими решений, не учитывающих долгосрочные и среднесрочные последствия их реализации; к валу чрезвычайных ситуаций, последствия которых придется оплачивать государству);

к потере органами государственной власти средств регулирования использования подведомственной территории, (в связи с этим к снижению эффективности использования территории и снижению конкурентоспособности экономики страны на мировом рынке);

к потере Россией важнейшего способа поддержания своей целостности, реального контроля над использованием своей территории (используемого развитыми государствами для защиты своей целостности).

Не следует забывать, что градорегулирование всегда имеет политическую направленность и предлагаемый градостроительный кодекс отражает ее. В данном случае, под видом повышения роли местного самоуправления, предлагается законодательно защитить произвол монополий на территории муниципальных образований. Ограниченному количеству богатейших граждан предоставляется возможность скупить ценнейшие земли (продающиеся пока еще в России, в среднем в десятки раз ниже своей стоимости), имея в будущем возможность на законной основе, практически бесконтрольно пользоваться ими. Ведь в реальной жизни возможности регулирования пользования земельными участками, у администраций органов местного самоуправления, еще многие годы будут несопоставимы с возможностями монополий, манипулировать этими органами. Законопроектом предусмотрен и порядок выкупа государством земель у их собственников (видимо после того, как их цена поднимется). Ясно, что принятие такого законопроекта нацелено на перераспределение одного из главных богатств России не в пользу большинства ее граждан.

Плохо верится в чистоту демократических намерений, когда реализуются они за спиной общественности. До передачи законопроекта на рассмотрение комиссии в думе следовало его опубликовать, получить заключение Российских профессиональных общественных организаций и хотя бы некоторых субъектов РФ и муниципальных образований, организовать его обсуждение гражданами, интересы которых затрагиваются. В действительности сейчас ищут виновных в утечке информации, в результате которой появились отрицательные заключения.

При рассмотрении, на заседании 12 апреля 2004 года, к тексту законопроекта не было приложено отрицательное заключение Комитета думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, другие заключения оппонентов; не были приняты во внимание обращения РААСН и Союза Архитекторов России, позиция главного архитектора города Москвы и других оппонентов. Отвергая мнения ряда ведущих специалистов в области градостроительства, председательствующий отметил, что закон принимается не для них. Видимо, в его представлении, депутатов не должны интересовать последствия принятия законопроекта, которые ответственно прогнозировать могут только профессионалы. Хочется надеяться что лицам, пытающимся манипулировать позицией правящей партии в думе, не удастся дезинформировать Президента России и протаскивать подобные законопроекты.

Выбранные способы организации градорегулирования в России окажут огромное влияние на судьбы ее граждан. Очень важно, чтобы руководители государства осознали свою ответственность, связанную с принимаемыми в этой сфере решениями, чтобы при их подготовке и принятии были соблюдены изложенные выше принципы.

Можно рекомендовать, с учетом этой ответственности:

рассмотреть вопрос о создании и месте в структуре Правительства или Администрации Президента РФ, органа исполнительной власти ведающего регулированием развития территории (такого как в развитых странах Европы), который должен был бы организационно обеспечить соблюдение баланса интересов, связанных с использованием территории;

отказаться от срочной замены действующего Градостроительного кодекса РФ. Целесообразно создать рабочую группу по разработке, в сжатый срок, изменений и дополнений к нему, в вопросах связанных с необходимостью согласования с новыми законопроектами по формированию рынка доступного жилья (в частности по ипотеке и др.). В состав рабочей группы следует включить консультантов, градостроителей и юристов с большим профессиональным опытом и знаниями. Можно поручить ей также подготовку предложений по организации разработки новой редакции Градостроительного кодекса РФ, вместо законопроекта представленного институтом экономики города;

привлечь к обсуждению проблем организации градорегулирования широкую общественность (в первую очередь профессионалов, практиков и ученых).