Обращение к депутатам Государственной думы РФ

О принятии проекта Градостроительного кодекса РФ во втором чтении

1. Сложившаяся ситуация

Под лозунгом рынка доступного жилья была организована гонка принятия пакета законопроектов. В их числе -  и проект Градостроительного кодекса РФ. Депутаты приняли его в первом чтении, не имея времени вникнуть в его содержание и ознакомиться с мнением профессионалов. После этого в Думу поступили принципиальные замечания более трех десятков субъектов РФ, серьезные замечания ряда федеральных ведомств и крайне резкие отзывы профессионалов, утверждающих, в частности, что к рынку доступного жилья он прямого отношения не имеет. В Комитет Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, официально (за подписями президентов РААСН и Союза Архитекторов России), в установленной форме, были направлены предложения профессионалов по изменениям и дополнениям к этому законопроекту, учитывающие замечания субъектов РФ и федеральных ведомств. В рабочей группе комитета они так и не были поставлены на обсуждение.

Несмотря на это, при активном участии профессионалов рабочая группа внесла в законопроект большое количество поправок, улучшающих на основе предметных знаний содержание многих статей законопроекта. Количество подлежавших обсуждению поправок было очень велико, а сроки их рассмотрения предельно сжаты. В голосовании, определяющем результаты обсуждения, участвовали только депутаты. Значительная часть наиболее важных поправок профессионалов так и не была принята.  В результате в улучшенном рабочей группой законопроекте остались дефекты, имеющие принципиальное значение.

Ряд принятых в нем положений останется декларацией благих пожеланий, которые в реальных условиях России в течение многих лет не смогут быть реализованы. Последствиями реализации ряда других положений станут:

ущемление конституционных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

ограничение возможностей органов государственной власти защищать конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду;

снижение эффективности управленческой деятельности по регулированию развития территории, на федеральном и региональном уровне;

снижение инвестиционной привлекательности участия в реализации федеральных программ;

снижение требований к профессиональной подготовленности участников градостроительной деятельности;

повышение количества чрезвычайных ситуаций и снижение эффективности использования территории в стране;

снижение способности государства защищать целостность страны.

Приведу пример положений главы 7. Содержание и порядок информационного обеспечения градостроительной деятельности на муниципальном уровне прописываются здесь с завидной для федерального уровня детальностью, не оставляющей предмета правового регулирования для Правительства, для субъекта РФ и муниципального образования. Зато ее информационное обеспечение на уровне субъекта РФ и федеральном - вообще не предусматривается.

Характер информации, необходимой на муниципальном, региональном и федеральном уровнях, различен. На каждом вышестоящем уровне она не может представлять собой только сумму сведений, поступающих с нижестоящего, каждому уровню территориального управления нужна своя информационная система.

В стране формируется около 20000 муниципальных образований. Каждое из них будет обязано сформировать свою службу информационного обеспечения градостроительной деятельности (обеспечить ее помещением, кадрами, программно-техническими средствами, топографо-геодезической подосновой, градостроительной документацией). Значительно менее сотни из них сейчас имеет подобные службы способные удовлетворять поставленным здесь требованиям. При обеспеченности страны кадрами градостроителей в тысячи раз меньшей, чем в развитых странах (а владеющими современными компьютерными технологиями еще меньше). Где мы найдем кадры для этих служб?  Затраты по стране, связанные с их формированием и функционированием, должны составить миллиарды у. е. каждый год, в течение нескольких ближайших лет. Где мы найдем эти средства?

Несколько субъектов РФ, пытаются решить проблему информационного обеспечения градостроительной деятельности на региональном и муниципальном уровне, на базе своей государственной службы. Она наряду с обеспечением информацией регионального уровня, необходимой их органам власти для регулирования развития подведомственной территории, организуют службы для групп  муниципальных образований (Краснодарский край) или такую службу для большей части муниципальных образований в областном центре (Калининградская область).

Отказ от упоминания в этой главе о системах информационного обеспечения градостроительной деятельности органов государственной власти и об их правомочиях по решению этой проблемы на муниципальном уровне, по сути, является нарушением их конституционных прав и способом лишения их важнейших, современных средств управления развитием своей территории.

Можно привести еще ряд подобных примеров.

В этих условиях стремление руководства Государственной думы срочно принять законопроект, затрагивающий жизненные интересы всех субъектов РФ и муниципальных образований, практически всех граждан страны, за их спиной, отказываясь от его обсуждения в средствах массовой информации, не публикуя даже для депутатов стенограммы парламентских слушаний по нему, вызывает недоумение.

2. Субъективные причины сложившейся ситуации

Участвуя в рабочей группе по редактированию Градостроительного кодекса РФ, я поневоле вспоминаю историю времен своей молодости, когда власти боролись со "лженаукой" -  генетикой и кибернетикой. Горстка втершихся в доверие власти «ученых», обладавших выдающейся самоуверенностью при ограниченной компетентности в профессиональных вопросах, при поддержке власти жестко проводила свою линию. Известны последствия – отставание нашей страны в соответствующих сферах науки и связанных с этим технологиях. Сейчас позиция команды госпожи Косаревой и поддерживающих ее лиц станет представляться как позиция Правительства и Государственной думы РФ.

Не обладая профессиональными знаниями и опытом, необходимыми для принятия компетентных решений государственного уровня в данной сфере деятельности, представители этой команды пытаются внедрить у нас механизмы территориального управления, предлагаемые американскими транснациональными монополиями слаборазвитым странам. Их позиция заключается в отказе:

от комплексного подхода в управленческой деятельности по регулированию развития территории;

от системы органов и средств согласованного осуществления управленческой деятельности по регулированию развития территории на федеральном, региональном и местном уровнях;

от территориальной информации федерального и регионального уровня, необходимой для принятия обоснованных управленческих решений по регулированию развития территории и востребованной многими участниками градостроительной деятельности.

3. Предметы расхождений и прогноз последствий

 Основные противоречия между позициями авторов законопроекта и профессионалами сводятся к принципиальным различиям в подходах к регулированию изменений использования территории.

а. Профессионалы настаивают на комплексном подходе, базирующемся на подготовке управленческих решений по развитию территории на профессиональной основе, посредством разработки комплексной документации планирования развития территории – предложений подготавливаемых специалистами,  обладающими знаниями о закономерностях развития территории и о пересечении влияний на территорию воздействий различных видов ее использования. Именно такой подход положен в основу регулирования изменений использования территории в развитых странах Европы и традиционен для России.

Авторы законопроекта предлагают на федеральном уровне ограничиться разработкой отраслевых схем и отказаться от подготовки на профессиональной основе предложений по выделению зон и районов с определенными общими правилами регулирования использования территории, на основе согласования интересов РФ и регионов. На муниципальном уровне они предлагают ограничиться зональной регламентацией использования большей части, но только части территории. Для территорий общего пользования и территорий, занятых коммуникациями, где такая регламентация особенно важна, она не предусматривается.

На федеральном уровне это означает подмену интеграции таких проработок на профессиональной основе механическим сложением их в Министерстве экономического развития и торговли (это иногда делалось в Госплане СССР,  в противоречии с действующими законами, продолжает делаться сейчас и приносит огромные ущербы стране).  Узаконение таких подходов будет способствовать коррумпированности и снижению требований к компетентности  государственных чиновников, предоставит им возможность принятия судьбоносных для страны и регионов решений, в обход государственных органов представительной власти. На муниципальном уровне это означает отказ от регулирования развития планировочного каркаса, определяющего условия использования территории в выделенных зонах, отказ от регулирования использования территорий общего пользования на правовой основе. Узаконение таких подходов будет способствовать коррумпированности и снижению требований к компетентности  муниципальных чиновников, предоставит им возможность принятия судьбоносных для муниципального образования решений  в обход муниципальных органов представительной власти. 

б.  Профессионалы настаивают на построении, отвечающим современным  условиям развития страны, системы регулирования градостроительной деятельности, включающей в себя создание подсистем:

специальных федеральных, субъектов РФ и местных органов исполнительной власти, проводящих градостроительную политику посредством согласованного регулирования градостроительной деятельности на  профессиональной основе;

правовых, нормативных, методических и технологических основ такого регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях;

документации, определяющей на профессиональной основе стратегии такого регулирования, его направленность и характер применительно к конкретной территории (градостроительной документации федерального, регионального и местного уровней), основные положения которой становятся правовым актом,  после его принятия органами исполнительной власти;

информационно-правового обеспечения градостроительной деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях.

В условиях крайней ограниченности количества профессионалов в России, они должны дополняться подсистемами:

контроля качества профессиональных составляющих градостроительной деятельности (градостроительной документации, проектной документации, строительства) специальными федеральными, региональными и местными органами исполнительной власти;

подготовки кадров для осуществления градостроительной деятельности и ее регулирования на профессиональной основе, организацию просветительской деятельности способствующей активному участию граждан в регулировании использования территории;

саморегулируемых общественных организаций способствующих повышению и поддержанию высокого уровня квалификации профессиональных участников градостроительной деятельности.

Профессионалы считают, что  система регулирования градостроительной деятельности в стране должна быть целостной, и обеспечивать согласование интересов по вертикали и по горизонтали. Выпадение какого-либо из ее звеньев или отказ от механизмов, обеспечивающих взаимодействие ее подсистем и согласование интересов, может стать причиной ее неэффективности или даже развала. Именно такой подход положен в основу регулирования изменений использования территории в развитых странах Европы и традиционен для России.

В принимаемом законопроекте:

не устанавливаются функции, полномочия и обязанностей федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти по регулированию градостроительной деятельности на профессиональной основе;

разработка градостроительной документации подменяется принятием правовых актов, а на федеральном уровне вообще не предусматривается;

не предусматривается информационно-правовое обеспечение градостроительной деятельности на федеральном и региональном уровнях;

не предусматривается организация разработки методических и технологических основ регулирования градостроительной деятельности и определение способов обеспечения профессиональной обоснованности градостроительных решений на федеральном, региональном и местном уровнях.

в. Принятие законопроекта базирующегося на предложенных его авторами подходах, приведет к резкому снижению уровня профессиональной обоснованности градостроительных решений и к несогласованности решений по регулированию градостроительной деятельности, принимаемых на разных территориальных уровнях.

Это чревато быстрым ростом числа грубых градостроительных ошибок, связанных с ними чрезвычайных ситуаций и ущербов для граждан и государства, а в конечном счете к снижению эффективности использования территории и конкурентоспособность экономики страны на мировом рынке.

М.Я. Вильнер,

 заместитель директора ЦНИИП градостроительства РААСН