Градостроительный Кодекс Российской Федерации: Изменения, которые необходимо внести в первую очередь

Смысл регулирования градостроительной деятельности заключается в обеспечении соблюдения баланса интересов различных социальных групп населения, связанных с из-менениями использования территории различными сферами деятельности, на различных территориальных уровнях (местном, региональном, федеральном).

Посредством градостроительной деятельности осуществляется пространственная  организация обустройства территории, определяющая ее развитие с учетом долгосрочных интересов общества. Соответственно она должна быть нацелена на повышение эффектив-ности взаимодействия совпадающих и снижение остроты противоречащих отраслевых подходов и интересов разных групп населения, эффективности использования территории и соответственно конкурентоспособности экономики страны в мире.

Эффективность регулирования градостроительной деятельности зависит от степени учета объективных закономерностей характера и взаимосвязей процессов, происходящих на разных уровнях и в разных сферах деятельности связанных с использованием террито-рии. Соответственно она должна базироваться на профессиональном знании взаимосвязей и объективных закономерностей развития территории, о взаимодействии использующих территорию отраслевых и иерархических систем. Недоучет необходимости таких знаний и комплексного подхода при решении частных задач по вопросам развития территории, приводит к градостроительным ошибкам, чреватым чрезвычайными ситуациями, цена ко-торых  сопоставима с ценой серьезных политических ошибок.

Разработка стратегий социально-экономического развития страны, регионов, му-ниципальных образований, без согласованной с ними осуществляемой параллельно разра-ботки стратегий пространствен¬ной организации территории, чревата серьезными просче-тами, поскольку не учитывает объективных закономерностей взаимосвязей процессов происходящих на территории. Особенно это важно для нашей страны с огромной терри-торией, где эти просчеты оборачиваются соответствующего масштаба ущербами.

Градостроительный кодекс принимался крайне скоропалительно, в привязке к па-кету правовых актов по «доступному жилью», под сильнейшим нажимом заинтересован-ных в некоторых его положениях группировок. В результате в нем допущены серьезные ошибки, не затрагивающие их интересы, а связанные с профессиональной неподготовлен-ностью лиц готовивших разделы, в которых такие ошибки допущены.  Допущены они и в связи с недооценкой представителями федеральных органов государственной власти, масштабов последствий принятия разделов правового акта в условиях отсутствия соответ-ствующей профессиональной основы. Эти просчеты могут нанести и уже начинают нано-сить серьезные ущербы государству и обществу.

В первую очередь это относится к положениям:

о территориальном планировании федерального и регионального уровня;

о зонировании (на муниципальном уровне;

об информационном обеспечении градостроительной деятельности.

При разработке законопроектов о внесении в Градостроительный кодекс измене-ний желательно избежать такой скоропалительности. В первую очередь следует внести изменения и дополнения, которые необходимы для снижения серьезных ущербов, нано-симых государству и обществу допущенными ошибками. Именно на них здесь обращено внимание.

Поддержание целостности и повышение эффективности использования территории своей страны - одни из главных функции органов государственной власти. Подтверждает это и исторический опыт России.  Высшими органами государственной власти реализации этих функций всегда уделялось особое внимание. Первые лица в них подписывали гене-ральные планы городов - опорных центров пространственного каркаса страны, представ-ляющего собой сеть ее опорных поселений и транспортных коммуникаций. Планы разви-тия пространственного каркаса были неотъемлемой частью стратегии развития страны. На их основе выделялись ареалы влияния опорных центров и зон приоритетного хозяйствен-ного или иного освоения, устанавливались состав и границы единиц административно территориального  деления страны.

Такому подходу противоречит ряд положений Градостроительного кодекса.

Часть этих положений практически отстраняют органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации от осуществления возложен-ных на них конституцией функций управления развитием территории.  Реализуя положе-ния Градостроительного кодекса, они лишены возможности:

а. Комплексно решать задачи развития территории, имеющие судьбоносное значе-ние для определения стратегии развития страны и ее регионов. Решение этих задач (ст.10 п.1 и 14 п.1)  подменено требованиями к разработке отдельных отраслевых схем, которые неправомерно названы схемами «территориального планирования» и (ст.10 п.6 и 14 п.7) сведено к решению частных землеустроительных задач муниципального уровня   - уста-новлению  границ земельных участков объектов особого (федерального или регионально-го).

б. Иметь информацию, необходимую для формирования стратегии развития терри-тории страны и ее регионов, поскольку ведение систем информационного обеспечения градостроительной деятельности отнесено в нем только к муниципальному уровню (ст.56 и 57).

Часть положений Градостроительного кодекса практически подменяет:

- комплексную систему градостроительного регулирования (включающую в себя набор таких средств, как регулирование развития пространственного каркаса, планиро-вочное районирование и зонирование), сведением ее к «территориальному зонированию» (что отражено в частности в наименовании гл. 4);

- комплексное регулирование развития территории муниципального образования (которое может стать эффективным только при взаимодействии градостроительных рег-ламентов в условиях их распространения на все компоненты его территории) выбороч-ным, без установления и распространения действия градостроительных регламентов «в границах территорий общего пользования» и ряда других  во взаимосвязи с остальными (ст. 36 п.6);

- исторически сложившуюся, понятную профессионалам и гражданам терминоло-гию, на запутывающие смысл понятий термины и определения (ст.1).

Отдельные положения Градостроительного кодекса практически неприменимы.

1. Могут ли градостроители разрабатывать схемы «территориального планирова-ния» Российской Федерации или ее частей в области обороны и безопасности государства, космической деятельности или другие перечисленные в п.1 статьи 10 кодекса?  В действи-тельности планировать меры обороны и безопасности государства, космической деятель-ности или других отраслей должны соответствующие, уполномоченные на это органы го-сударственной власти.  В соответствии с характером этих мер, они определяют и их про-странственную организацию. Задача градостроителей согласовать  пространственную ор-ганизацию мер планируемых различными отраслевыми ведомствами,  том числе перечис-ленными в ст.10 кодекса. На уровне субъекта Российской Федерации набор подлежащих согласованию отраслевых решений должен определяться спецификой каждого из них.

2. Должны ли на федеральном уровне или уровне субъекта Российской Федерации устанавливаться границы земельных участков объектов соответствующего значения или собственности? Границы земельных участков (сам Градостроительный кодекс ст. 42 и 43) устанавливаются проектом межевания, в составе или на основании утвержденного проек-та планировки территории (т. е. на муниципальном уровне, что отвечает сложившейся в России и других странах практике). Для объектов федерального и регионального значения или собственности они должны согласовываться на соответствующем уровне. Для чего же тогда это делать еще на федеральном или региональном уровнях, при разработке схем территориального планирования (ст.10 и 14 кодекса). Ведь тогда при разработке соответ-ствующих схем, каждый раз необходимо разрабатывать цепочку документов разного уровня, необходимых для установления границ земельных участков объектов соответст-вующего значения или собственности. На федеральном уровне, количество таких объек-тов исчисляются тысячами, а на региональном может исчисляться сотнями. На сколько лет растянется, в какие суммы обойдется разработка этих схем? Для чего органы государ-ственной власти должны отвлекаться от решения действительно важных стратегических задач?

3. Могут ли одни и те же регламенты действовать на части застроенной территории и части городской улицы? По кодексу (ст.34 п.1) «границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений». По одну сторону такой линии по магистралям, улицам, проездам и попадающим в зону другим территориям, расположенным за красны-ми линиями, станут действовать одинаковые регламенты. В соответствии с этими регла-ментами, например можно будет на законном основании застраивать территории магист-ралей, улиц, проездов, установленных утвержденным генеральным планом. Такое уже бы-вало, но это преследовалось законом. Теперь это можно будет делать на законных основа-ниях.

4. Можно ли, будет в муниципальном образовании решить ряд задач формирования базы данных, для своей системы информационного обеспечения градостроительной дея-тельности, например установить климатическое, сейсмическое, геологическое райониро-вание и зонирование, которое до настоящего времени устанавливалось на федеральном и региональном уровне? Ответ понятен.

Можно ли в ближайшем десятилетии, в реально сложившихся условиях обеспечен-ности кадрами и материальными ресурсами подавляющего большинства городских окру-гов и муниципальных районов в стране создать и вести в них свои системы информацион-ного обеспечения градостроительной деятельности? Наверно можно, но только менее чем в 3% из них. Видимо сложившаяся практика ведения таких систем на уровне субъектов Российской Федерации или в городах осуществляющих функции социально-культурных центров групп муниципальных районов, на данном этапе развития нашей страны, более реалистична.

Можно ли, например, обеспечить необходимой информацией разработку «схем территориального планирования» федерального и регионального уровня, контроль испол-нения принятых в них градостроительных решений и контроль соблюдения установлен-ных градостроительных ограничений, без систем имеющего правовой статус информаци-онного обеспечения градостроительной деятельности федерального и регионального уров-ня? Собирать каждый раз необходимую информацию можно, однако обойдется это во много раз дороже. Обеспечить надежный контроль еще сложнее и дороже.

Соответствующие положения гл.7 Градостроительного кодекса ставят органы го-сударственной власти в условия лишения комплексной информации необходимой для управления развитием территорией; ставят органы государственной власти и местного са-моуправления в условия потери возможности информационного обеспечения осуществле-ния на правовой основе контроля исполнения решений по развитию территории, соблю-дения градостроительных регламентов и ограничений. Их реализация очень дисциплини-рованными чиновниками уже наносит значительный ущерб государству и обществу.

В градостроительном кодексе опущен ряд положений обеспечивающих профессио-нализм в сфере регулирования градостроительной деятельности, отсутствие которых так-же может наносить серьезные ущербы государству и обществу.

Это отсутствие положений:

о государственных и муниципальных организационных структурах уполномочен-ных формировать и проводить градостроительную политику - осуществлять  регулирова-ние градостроительной деятельности на профессиональной основе, с целью обеспечить эффективную комплексную организацию обустройства территории, а не бессистемный набор, отраслевых управленческих решений (не обоснованных профессионально с градо-строительных позиций), приводящих по принципу «как всегда» к  чрезвычайным ситуа-циям;

об основных видах, правах, обязанностях ответственности участников градострои-тельной деятельности (положений ради которых, в значительной мере, принимается такой закон; в частности положений об обязательности элементов градостроительного образо-вания для лиц принимающих решения и работающих в сфере территориального управле-ния);

об общественных организациях уполномоченных устанавливать уровень профес-сионализма специалистов и организаций, участвующих в осуществлении градостроитель-ной деятельности;

об обеспечении материальной и кадровой основы регулирования градостроитель-ной деятельности на государственном и муниципальном уровне;

о просветительской деятельности, необходимой для создания предпосылок эффек-тивного (предотвращающего возникновение социальной напряженности) участия граждан в обсуждении градостроительных решений в процессе их подготовки.