Ответственному секретарю Общественного Совета по жилищной политике
Фольцу Вячеславу Александровичу.
Уважаемый Вячеслав Александрович!
В соответствии с письмом председателя Общественного совета о жилищной политике при министре регионального развития Российской Федерации от 7 июля 2005 года направляю Вам предложения по совершенствованию Жилищного кодекса Российской Федерации.
1. Основной проблемой Жилищного кодекса Российской Федерации являются коллизии его норм с законодательством о местном самоуправлении при определении круга полномочий, включаемых в компетенцию органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14-16, 18, часть 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") в ведении органов местного самоуправления находятся вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия.
Полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные пунктами 6 и 7 части 1 статьи 14 (принятие решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых - в жилые, согласования переустройства и перепланировки жилых помещений, не находящихся в муниципальной собственности), частями 4-6 статьи 161 (проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года собственниками не принято решение о выборе способа управления многоквартирным домом), частью 1 статьи 165 (создание условий для управления многоквартирными домами, не находящимися в муниципальной собственности) Жилищного кодекса Российской Федерации не принадлежат к сферам деятельности, отнесенным частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года (статьями 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к вопросам местного значения.
По смыслу статьи 6 Закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), данные полномочия являются отдельными государственным полномочиями, переданными федеральным законом (Жилищным кодексом) в ведение органов местного самоуправления.
Соответственно, наделение органов местного самоуправления данными полномочиями возможно только при условии одновременной передачи необходимых финансовых ресурсов из федерального бюджета (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, пункт 4 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года, статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ).
Вместе с тем ни Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", ни Федеральный закон от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" не содержат норм о передаче из федерального бюджета субвенций на реализацию данных полномочий и в этой части не соответствуют требованиям части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, согласно части 2 статьи 28 Федерального закона от 28 августа 1995 года решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Поскольку средства не переданы, указанные полномочия органами местного самоуправления не могут быть реализованы.
Разрешение возникшего противоречия затрудняет коллизия норм статьи 3 Федерального закона от 28 августа 1995 года, устанавливающих приоритет данного закона над иными законами и подзаконными актами, содержащими нормы муниципального права, при этом в случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, названного Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, Закона, (аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 20, части 12 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года) и нормы части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", согласно которой изданные до вступления в силу Жилищного кодекса законы и иные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Кодексу.
Из сказанного следует необходимость законодательного закрепления, что указанные выше полномочия органов местного самоуправления являются отдельными государственными полномочиями. Соответственно, необходимо предусмотреть в проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" субвенции органам местного самоуправления на их исполнение.
2. Проблемы возникают также при определении соотношения жилищного и гражданского законодательства. С одной стороны, правовое регулирование отношений собственности, в том числе и в жилищной сфере, есть прерогатива гражданского права (п. 1 ст. 2, глава 18 Гражданского кодекса Российской Федерации). С другой стороны, статья 30 Жилищного кодекса относит к его предмету определение пределов правомочий собственника в отношении принадлежащего ему жилого посещения.
Наиболее ярко данная коллизия проявляется при решении вопроса о согласовании переустройства и перепланировки жилого помещения. Нечетко прописанные в Жилищном кодексе критерии определения видов перепланировки (переустройства), требующих разрешения органов местного самоуправления, ведут к пересечению публичной власти муниципалитетов и частных правомочий собственников в соответствии с гражданским законодательством, особенно в индивидуальных жилых домах, тогда как в последнем случае внесение изменений в технический паспорт помещения могло решаться явочным порядком.
3. Преждевременная аброгация Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" внесла существенные противоречия в правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере установления тарифов на оплату коммунальных услуг. Статья 15 названного закона четко и недвусмысленно устанавливала полномочия органов местного самоуправления по установлению цен и тарифов на коммунальные услуги.
В настоящий момент часть вторая статьи 147 Жилищного кодекса содержит по вопросу разграничения полномочий в сфере тарифного регулирования бланкетную отсылку к федеральному закону. Однако законы, устанавливающие такое разграничение, вступают в силу только с 1 января 2006 года (федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 17), от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"). Действующие на сегодняшний день федеральные законы относят к ведению муниципалитетов лишь установление тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, находящихся в муниципальной собственности (ч. 7 ст. 6 Федерального закона от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию", ст. 31 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
И хотя часть 2 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" допускает применение по данному вопросу до вступления в силу федеральных законов актов Правительства, последние также весьма противоречивы. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 392 (п. 8) предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать тарифы на коммунальные услуги, тогда как Постановление Правительства от 7 марта 1995 года № 239 относит данный вопрос к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Считаем целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в части допущения ультраактивного действия статьи 15 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" до 1 января 2006 года.
4. В соответствии с пунктом 10 раздела 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 392 "О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг" предусмотрено, что оплата жилья и коммунальных услуг сверх социальной нормы осуществляется по ценам и тарифам, установленным в соответствии с Основами ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, т.е. в размере экономически обоснованных тарифов.
Учитывая, что на сегодняшний день, плата, вносимая гражданами, много менее экономически обоснованной, а количество "сверхнормативной" жилой площади является значительным, порядок оплаты жилья и коммунальных услуг за "сверхнормативную площадь" необходимо сохранить при внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 392, либо ввести данную норму в Жилищный кодекс, что было бы еще предпочтительней.
5. В соответствии с частью 1 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме.
Согласно части 2 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за содержание и ремонт жилого помещения для собственника включает плату за капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме. Частью 4 статьи 158 Жилищного кодекса предусмотрено, что если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления.
Орган местного самоуправления является лишь одним из собственников жилых помещений. В то же время согласно статьям 210, 289, 290, 681 Гражданского кодекса Российской Федерации капитальный ремонт жилого помещения и общего имущества многоквартирного жилого дома является обязанностью всех собственников.
Для нанимателей жилых помещений согласно постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2004 года № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 г.» при формировании местных бюджетов рекомендуется учитывать средства на выполнение работ по капитальному ремонту общего имущества жилого дома исходя из федерального стандарта и нормативных объемов работ.
Расходы по капитальному ремонту муниципальной доли жилищного фонда собственником - органом местного должны быть заложены в бюджете города на 2005 год, т.е. установление размера платы за капитальный ремонт должно предшествовать принятию бюджета.
В соответствии с частью 2 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение собственников помещений в многоквартирном доме об оплате расходов на капитальный ремонт многоквартирного дома принимается с учетом предложений управляющей организации о сроке начала капитального ремонта, сроках возмещения расходов, стоимости материалов, порядке финансирования ремонта и других предложений, связанных с условиями проведения капитального.
Частью 3 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются Правительством Российской Федерации. Данные Правила до настоящего времени не разработаны, в связи с чем возникают сомнения в правомерности установления размера платы за капитальный ремонт органом местного самоуправления по причине возможного нарушения прав граждан.
Законодателем норма статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена для защиты интересов управляющей организации, а не граждан и применяется при наличии юридически значимого факта - собрания собственников.
По нашему мнению органы местного самоуправления вправе предусматривать для собственников жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда плату за капитальный ремонт общего имущества дома в случае не принятия такого решения собственниками и при отсутствии вышеуказанных Правил. Однако для устранения коллизий необходимо вести переходную норму в Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".
6. Пунктом 14 Раздела VII Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 392 предусмотрено, что размер платы за содержание жилья, в который входит содержание лифтов и вывоз твердых бытовых отходов, определяется как произведение соответствующей цены на общую площадь жилого помещения. Аналогичная норма содержится и в статье 156 Жилищного кодекса Российской Федерации. Однако по своей природе данные виды услуг носят индивидуальный характер, то есть зависят от количества граждан, проживающих в жилом помещении, а не от общей площади жилого помещения.
Установление органом местного самоуправления размера платы за содержание лифтов и вывоз твердых бытовых отходов в расчете на общую площадь жилого помещения вызывает недоумение у населения и усиливает социальную напряженность. Поэтому необходимо рассмотреть вопрос об изменении подхода к установлению платы за содержание лифтов и вывоз твердых бытовых отходов.
И.В. Переверзева
