Совещание по обсуждению Градостроительного кодекса в Центральном Доме архитектора

Ю.А. СДОБНОВ,

вице-президент Союза архитекторов России

К сожалению, большинство из вас не видело пакет до­кументов, вошедших в программу «Доступное жи­льё». В этом пакете примерно 23 документа, среди ко­торых и Градостроительный кодекс.

Сегодня здесь собрались авторы Проекта, крупней­шие специалисты в области градостроительства и смежных наук. Если мы в сегодняшнем разговоре найдем общий язык и начнем разговаривать на понят­ном нам языке, то, я думаю, мы договоримся и обо всем остальном.

Ю.П. ГНЕДОВСКИЙ,

президент Союза архитекторов России

Думаю, нам пора бы уже сидеть за рабочим столом, прорабатывая страницу за страницей, главу за главой. Если какое-то положение не получит согласия с двух сторон, то будет составлено «разногласие». И вот эти разногласия станут предметом обсуждения. Сегодня нужны не глобальные предложения, а конкретные по­правки по основным принципиальным позициям. Это первое, что я хотел бы предложить.

Второе, мы сегодня должны четко и недвусмысленно записать, что «проблема доступного жилища» не име­ет никакого отношения к Градостроительному кодек­су. Она к нему искусственно привязана.

На самом деле проблема доступного жилища на про­тяжении многих и многих лет нам, уже седым людям, известно, как решалась. Для этого сегодня формаль­ных препятствий нет. Я это утверждаю.

Поэтому давайте отделим мух от котлет и скажем пуб­лично, что Градостроительный кодекс — одно, а усло­вия для доступного жилища должны решаться быст­рее и другим способом. Это не проблемы Градострои­тельного кодекса.

И еще одно положение, о котором хотел сказать. Гра­достроительный кодекс есть отражение регулирова­ния градостроительной деятельности. В этой градо­строительной деятельности кроме территории есть еще вертикальная составляющая, которая и является композицией города. Если не определена композиция города, его частей, площадей и улиц, нельзя начинать делить землю и выделять под застройку. Она должна быть подчинена композиции города.

Существует американский способ, по которому они идут обратным путем: купил землю — строй что хо­чешь и сколько можешь. Европейский и наш истори­ческий, а также нынешний опыт иной. Мы хотим со­хранить композицию городов и продолжать, по воз­можности, проектировать города как некое гармони­ческое целое. Мы знаем, что даже в нынешних усло­виях достаточно жестких ограничений, когда Генплан Москвы утвержден, когда делаются детальные разра­ботки по городу, все равно приходит заказчик и начи­нает продавливать «вверх и вширь» свой объект, вплоть до судов, которые выносят свой вердикт: либо

останавливать стройку, либо продолжать. Поэтому Градостроительный кодекс ни в коем случае не дол­жен отвергнуть такую составляющую, как город через проект, и никаким другим образом выделения земли не должно быть. Мне кажется, что эту позицию боль­шинство сидящих здесь архитекторов должно пони­мать. Я надеюсь, что автор тоже это понимает, то есть процедурно сначала идет проект, а затем выделение земли. Или вначале градостроительные ограничения, которые обоснованы проектом, утверждены, и тогда уже выделяется земля.

Все остальное, как мне кажется, дело техники. Тер­минология, конечно, важна, но если мы сейчас нач­нем спорить по этому поводу, то нам будет трудно. Просто-напросто надо повторить терминологию, ко­торая действовала, не вносить, по возможности, но­вую, если не поменялся смысл.

Э.К. ТРУТНЕВ,

директор Фонда «Институт экономики города»

Я не согласен с позицией, что Градостроительный ко­декс притянут за уши к проблеме доступного жилья. Я зафиксирую факт своего сомнения на этот счет.

Прозвучало, что в Градостроительном кодексе упу­щен профессиональный технологический момент, связанный с композицией и единством города. Есть технология градостроительного проектирования, никто на нее не покушается в принципиальных базо­вых основаниях. Но есть правовая оболочка этой де­ятельности, есть язык, который мы предъявляем на­селению, публике, третьим лицам. Градостроитель­ное право — это всегда возможность ущемления прав третьих лиц. По этой причине я разделяю тех­нологическую сторону вопроса и правовую. Это вы­ход на некоторые результаты, которые подлежат ут­верждению и соблюдению каждым лицом. Это принципиально важный момент. На предшествую­щих стадиях дискуссии произошло смешение этих понятий. Потому что в этой редакции предложено, что на выходе, а не что внутри. Внутри — это наше профессиональное дело, то есть грамотно делать целостную пространственную среду, композицион­но выверенную и т.д. Но когда речь идет о праве, композиция не есть вопрос, который будет непо­средственно касаться частных лиц. Композиция — это результат предъявления некоторых решений.

Другой момент. Уважаемые коллеги говорят, что эта- редакция Градостроительного кодекса подми­нается землеустройством. Все происходит ровно наоборот. Черным по белому написано, что ника­кое действо по землеустройству не может предше­ствовать градостроительному проектированию. Более того, в составе такой градостроительной документации появляется документ — план зе­мельного участка, но не в трактовке кадастровой системы, а в трактовке градостроительной. Это не только границы земельного участка, но и градо-

строительные регламенты: это пятно застройки, это сервитуты и т.д.

Ежели мы получаем такого рода документ и предъ­являем его частным лицам, это и есть инструмент регулирования, это становится объектом апеллиро­вания в суде.

В чем заключается, на мой взгляд, беда действующей редакции Градостроительного кодекса? У него нет процедур. Там же выстраивалась своя концепция ре­гулирования, а именно полномочия установления процедур сбрасывались на ведомства, то есть статус как бы понижался, и мы считали, что сами отрегули­руем. А в результате процедур как не было, так и нет. Это то, о чем мы все время печемся.

Следующий момент. Было также сказано, что эта ре­дакция Кодекса носит подчиненный характер по отно­шению к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления». Позволю себе усомниться в этом тезисе. Новая редак­ция Кодекса не может игнорировать те нормы, кото­рые установлены применительно к организации орга­нов публичной власти. Это два закона, определяющие полномочия субъектов Федерации и органов местно­го самоуправления.

Вопрос о публичности. Мы говорим, что участие об­щественности осуществляется на стадии подготовки градостроительной документации при планировки территории. Когда речь идет о проектной документа­ции, участия общественности уже не происходит.

Предъявляется концептуальная позиция, что все про­блемы должны быть решены на берегу, что называет­ся. Когда они решены, возникают права на землю у инвестора и застройщика, они становятся гарантиро­ванными. И то, что мы имеем в данный момент, когда происходят демонстрации и жители ложатся под бульдозеры, это уже не правовое действие. Прошу об­ратить на это внимание,

это концептуальная позиция.

Ю.П.ГНЕДОВСКИЙ

Скажите, какая взаимозависимость доступного жи­лища и Градостроительного кодекса? Кто в стране больше всего заинтересован в архитектурной градо­строительной целостности города? Кто

больше все­го переживает за конечный результат?

Э.К. ТРУТНЕВ

О связи доступного жилья с Градостроительным коде­ксом. Закон в том виде, как он прописан, процедур­ный. Это означает не просто техническое наличие в некоторых территориях подготовленных генеральных планов, как вы говорите, но связано и с правовым оформлением этого процесса, когда застройщики мо­гут приходить на эту территорию по конкурсным про­цедурам, получать эту землю, платить за нее, полу­чать кредиты, чтобы эта деятельность имела возмож­ность развиваться и расширяться.

Ю.П. ГНЕДОВСКИЙ

Ни один подряд без тендера не происходит.

Э.К. ТРУТНЕВ

Да, когда речь идет о государственном и муниципаль­ном заказе, по закону это не может происходить. Кон­курсные процедуры применительно к частным за­стройщикам практически не происходят.

И учтите еще такой момент. При всем при том имеет место дуализм законодательства, которое зафикси­ровано в Земельном кодексе. Там ведь наличествует, на мой взгляд, ситуация, связанная с троянским ко­нем, так называемыми актами предварительного сог­ласования по заявке инвестора. Здесь две процедуры: вот эта, индивидуально-выборочная, и другая норма, когда при наличии градостроительной документации эти индивидуальные действия не происходят.

По причине наличия вот этой нормы преимуществен­но происходит индивидуальное формирование пре­доставления земельных участков. По большому счету, у большинства городов даже нет необходимости де­лать градостроительную документацию. Вот в чем па­радокс. Мы хотим эту ситуацию перевернуть и заста­вить органы местного самоуправления заказывать градостроительную документацию.

Л.Б. ИЛЬИН,

Совет по изучению производительных сил Минэкономразвития России

По процедурам мы можем сколько угодно говорить, но если мы не поставим четко цель, то мы можем бес­конечно дискутировать. Скажите, зачем меняется Гра­достроительный кодекс?

Э.К.ТРУТНЕВ

На мой взгляд, Градостроительный кодекс должен ра­ботать, то есть из декларативного документа он дол­жен стать процедурным. Он должен заставить органы власти заниматься градостроительной деятельностью с использованием профессионалов.

В.В. ЕМЕЛЬЯНОВ, начальник ГлавАПУ

Какие нормативно-правовые документы субъектов Федерации вы использовали? Скажите, какие кон­кретно документы субъектов Федерации вы исполь­зовали? Какие использовали правовые базы, евро­пейские или американские?

Э.К. ТРУТНЕВ

Мы знакомы с градостроительным законодательст­вом, которое есть в Томской области, в Чувашии, в Ле­нинградской области. Больше того, сейчас я пригла­шен главным архитектором Самарской области де­лать Градостроительный кодекс Самарской области.

У нас до сих пор транслируется позиция о том, что Градостроительный закон — это закон исключитель­ного ведения субъектов Российской Федерации. По этой причине мы, изучая законодательство субъектов Российской Федерации, натыкаемся достаточно часто на противоречия с федеральным законом. И в этой части мы, конечно, не можем использовать соответст­вующие юридические нормы, которые там присутст­вуют. Причем такого рода противоречие имеется и применительно к Земельному кодексу, и примени­тельно к действующему Градостроительному кодексу.

В.И. ЛЕПСКИЙ, директор института «Инрекон»

Скажите, пожалуйста, кто заказал и профинансиро­вал эту работу и почему она была организована в сто­роне от Союза архитекторов, от Госстроя, от практику­ющих институтов, от Академии архитектуры, как-то тайком? Почему она сразу вышла в Думу и по ней Шандыбин, Жириновский принимают решение?

Второй вопрос. Мы беспокоились по поводу того, что в предыдущем Градостроительном кодексе недоста­точно учтена заинтересованность в градостроительст­ве исторической городской среды, которую мы не хо­тим потерять. Исторических городов у нас почти 500. Скажите, как в новом Градостроительном кодексе прописано положение о том, что историческая город­ская среда есть общественная ценность, которую ни­коим образом нельзя потерять, но вы хотите прода­вать все направо и налево кому угодно.

Э.К. ТРУТНЕВ

По поводу последнего утверждения, что предлагается все продавать налево и направо. Абсолютно неверная позиция. Вводится система планировочной организа­ции территории, градостроительного регулирования, которое устанавливает пределы для каждого и любо­го частного лица, которое преступить их не может. Преступая, он нарушает закон. Вот в чем дело. Теперь о том, кто заказал и кто заплатил. Заказала и заплатила Администрация Президента. В октябре бы­ла создана комиссия под руководством Ю.И. Шувало­ва, были приглашены эксперты по обсуждению этих вопросов. В числе таких экспертов были и мы. Поряд­ка 250 экспертов участвовали на разных стадиях обсу­ждения этих вопросов.

Как прописана историческая среда. Заводится специ­альная статья о регулировании установления ограни­чений в зонах охраны памятников истории и культуры (ст.22.). Формально зоны охраны памятников истории и культуры не входят в перечень градостроительной документации. В историческом городе вы не можете делать генеральный план, не сделав проект зоны ох­раны. Мы предлагаем сделать проект зоны охраны компонентом генерального плана, где должны быть прописаны соответствующие процедуры.

Следующий момент. В действующем законе об охране памятников по существу сделана ошибка. Под опреде­лением памятника прописана территория. Там проис­ходят сбои такого свойства, что любой памятник исто­рии и культуры должен быть учтен и попасть в реестр. Но чтобы попасть в реестр, он должен стать сначала объектом недвижимости. А чтобы стать таковым, он должен иметь земельный участок. Мы делаем следую­щую разводку. Есть предмет закона об охране памятни­ков, который относится к регулированию и использо­ванию только памятников, но в контексте с Градостро­ительным законодательством. В этой части предметом градостроительного законодательства становится именно регулирование, установление регламентов на территориях, на которых не расположены памятники. Мы предлагаем развести эту запутанную ситуацию.

Г.С. ЮСИН, заместитель директора по науке Инсти­тута Генплана Москвы

Действующий Градостроительный кодекс очень четко определяет перечень вопросов, по которым градо­строительное законодательство субъектов Федерации не может противоречить федеральным законам в об­ласти градостроительства. Этот перечень ограничен теми вопросами, которые Конституция отнесла к сов­местному ведению. Тем самым в полном соответствии с конституционными нормами, вне предметов совме­стного ведения, действующий Градостроительный ко­декс не настаивает на том, чтобы законодательство субъектов Федерации строго соответствовало феде­ральным законам. В вашем проекте другая норма, ко-

торая говорит о том, что законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральному Кодексу ни по каким позициям. Учитывая то, что этот закон проце­дурный, как вы акцентируете, у субъектов Федерации не остается и в процедурах свободы для реализации своих конституционных прав.

Скажите, Вы пишете законы для унитарного или для федеративного государства?

Э.К. ТРУТНЕВ

Я полагаю, что вы не будете возражать относительно того, что земельное законодательство — это предмет совместного ведения по причине прямого указания в Конституции. Далее. В Земельном кодексе есть некие нормы о регулировании, о градостроительных регла­ментах. Законодательство Москвы прямо противоре­чит нормам Земельного кодекса. Например, Закон «О землепользовании и застройке в Москве». Индивиду­альные акты разрешенного использования земель­ных участков и иных объектов недвижимости приме­нимы ко всем случаям, в том числе к случаям произ­водственной сделки.

Переходим к вопросу — унитарное или федератив­ное государство. Дело в том, что, конечно же, феде­ративное государство. Но в федеративном государ­стве не могут законы субъектов Федерации, в дан­ном случае Москвы,противоречить законодательст­ву Российской Федерации. По поводу унитарного и федерального государства есть еще один больной вопрос — это разведение полномочий на уровне Российской Федерации, субъектов Федерации, ор­ганов местного самоуправления.

Г.С. ЮСИН

Пояснительная записка к Проекту нового Градострои­тельного кодекса акцентирует сущность этого Проек­та на то, чтобы он способствовал решению вот этой пакетной задачи — рынок доступного жилья. Это од­на из политических задач, поставленных в России.

Если взять последнее Обращение Президента, то там содержится еще несколько стратегических по­литических задач: доступность образования, дос­тупность здравоохранения, доступность региональ­ных и международных рынков, взаимодействие ос­новных экономических центров страны. Через год будет еще одно Обращение Президента, появятся еще какие-то стратегические задачи. Скажите, вы под каждую стратегическую задачу будете писать новый Градостроительный кодекс или как?

Э.К. ТРУТНЕВ

Или как. То есть не по каждой, а именно комплексно. Вопрос о том, как будет организована технология ком­плексного планирования в данном случае, она вклю­чает в себя как бы две разводящие линии. Первая ли­ния предложена в действующей редакции, не пересе­кающиеся полномочия, а взаимодействие. Россий­ская Федерация обеспечивает федеральный каркас, это как бы предпосылка целостности. Дальше субъек­ты Федерации обеспечивают региональный каркас. Далее органы местного самоуправления.

Л.Б. КОГАН, директор 000 «Урбан-2»

Скажите, каким образом прописан учет условий закономерностей процесса урбанизации, который города объединяет, без которого никакой инве­стор, никакое самоуправление невозможно? Есть закономерности, которым подчиняется и мест­ное, и федеральное самоуправление. Как здесь обстоят дела? В законе этого совсем нет.

Э.К. ТРУТНЕВ

Спасибо за очень хороший вопрос. Но прежде всего я сошлюсь на то, с чего я начал. Когда вы говорите о связанности населенных пунктов, городов, то могу сказать, что да, это вопрос профессиональной дея­тельности в части определения этих взаимосвязей, закономерностей.

Но мы говорим о юридических нормах, которые не могут и не должны прописывать профессиональную технологию, как мы работаем с территориями. Закон прописывает только то, что на выходе. Он предъявля­ет то, что будет утверждать публичная власть и будет адресовать частным лицам.

Прошу обратить внимание на следующее. Ведь мы попадаем в некоторую коллизию применительно к установлению административных границ. Что дела­ет эта редакция Градостроительного кодекса? Она во главу угла ставит территориальное градостроитель­ное планирование, на основании которого можно из­менять административные границы, в том числе опи­раясь на агломерационные связи и т.д.

Л.Б. КОГАН

Но тогда получается противоречие. Здесь уже гово­рилось о том, что на уровне города утвержден гене­ральный план, но тогда почему вы возражаете про­тив федерального руководства?

Э.К.ТРУТНЕВ

Противоречия тут нет. Для каждого уровня решения, предъявленные другим уровнем власти, являются обязательными. Как ограничение это прописано, и с этой точки зрения орган самоуправления никогда не может пойти поперек решения субъекта, субъект не может пойти поперек решений Федерации. Так что я здесь противоречий не вижу.

Л.В. ИЛЬИН

У нас в стране примерно одна треть консолидирован­ного бюджета расходуется на социальную сферу. Это огромные деньги. На уровне субъектов, местных са­моуправлений это половина денег, которые расходу­ются на эту сферу. Существует фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, такие же фонды организуются для муниципальных образований субъектов, существует фонд регионального разви­тия, где конкретно осуществляется выделение средств на развитие сети учреждений здравоохране­ния, образования, культуры. Все это должно регла­ментироваться, в том числе и в градостроительстве. Мне кажется, что это новая сфера по сравнению с тем, на что раньше мы не так уж и обращали внима­ние. Хотя для развития сети социальной сферы это были градостроительные нормы и нормативы.

Я бы хотел обратить внимание авторов и уважаемых коллег на вопрос, связанный с разделением и раз­граничением властей. Дело в том, что мы с вами жи­вем в федеративном государстве, очень большом го­сударстве. Очень трудно для такого территориально большого государства написать единые нормы и правила, которые будут одинаково эффективны для всей территории страны. Везде разные условия. Поэ­тому надо, видимо, думать о том, чтобы предоста­вить субъектам Федерации, регионам больше свобо­ды, а не прописывать так досконально эту процеду­ру. Я присутствовал на заседании муниципального

совета маленького городка на острове Кюнс в благо­получной Дании, где рассматривалось обращение датской королевы. И местное собрание решало, раз­решить ли королеве произвести сделку по продаже части леса, который попадает на территорию муници­пального образования, и подо что можно разрешить продать датской королеве лес, который находится в её собственности. То есть они сами определяют свою судьбу, сами определяют и устанавливают свои пра­вила. Так живет цивилизованная Европа.

Здесь некое противоречие: с одной стороны, попытка построить достаточно жесткую вертикаль власти и уп­равлять всеми и вся, до расписания, кто в три дня и что должен делать, с другой — местное самоуправле­ние. Все-таки я думаю, что второй путь, связанный с местным самоуправлением, с решением местных ор­ганов и региональных органов, более продуктивный. Не надо второй раз изобретать велосипед.