Введение в систему объектов технического регулирования и технических регламентов.

Экономическая рабочая группа
Администрации Президента Российской Федерации

Национальный институт технического регулирования

СИСТЕМА ОБЪЕКТОВ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ

ВВЕДЕНИЕ

1. В соответствии с законом "О техническом регулировании" все обязательные требования, предъявляемые к экономической деятельности, должны быть представлены в технических регламентах. Технические регламенты принимаются в статусе федеральных законов, а в особых случаях - указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации или временно (до вступления в силу технических регламентов в статусе федеральных законов) - постановлениями Правительства Российской Федерации. Таким образом, речь идет о создании в России технического законодательства.

       Одна из особенностей свода технических регламентов состоит в том, что он не может, подобно некоторым другим разделам законодательства, формироваться спонтанно, как совокупность отдельных, не связанных единым проектом законодательных инициатив. Отсутствие предварительно проработанной системы технического законодательства неизбежно приводит, с одной стороны, к пробелам, а с другой - к дублированию, к многократным пересечениям объектов регулирования и предъявляемых требований. Кроме того, такой подход ведет к практически неограниченному умножению числа технических регламентов, а в итоге - к воспроизведению доныне существующей ситуации, когда отдельные виды деятельности регулируются чрезмерно большим и не вполне определенным числом нормативных документов. (Все эти недостатки в полной мере проявились в 2003 году в ходе подготовки Правительственной программы разработки технических регламентов до 2010 года под руководством бывшего Госстандарта России, выполнявшего в то время функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Программа, представлявшая собой более или менее механическое соединение разрозненно готовившихся заявок отдельных ведомств, была провалена прежде всего из-за отсутствия какого-либо системного проекта, определяющего границы, размерность и архитектуру свода технических регламентов. )

2. Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным разрабатывать техническое законодательство на основе заранее подготовленного системного проекта. Такой проект, в особенности на начальных стадиях работы, не может претендовать на абсолютную жесткость, поскольку в окончательном виде состав и структура системы технических регламентов могут определиться только в ходе разработки и принятия основного корпуса законопроектов. Вместе с тем, такого рода Система должна быть принята как в общих принципах построения, так и в на уровне наименований конкретных технических регламентов, с тем чтобы служить базовым ориентиром:
            для органов законодательной власти, в первую очередь оценивающих поступающие к ним проекты технических регламентов с точки зрения их способности составить единую, логично выстроенную, соразмерную и не противоречивую систему;
            для инициативных разработчиков проектов технических регламентов, заинтересованных в том, чтобы изначально работать в законопроектной конструкции, принятой законодателем в качестве такого ориентира;
            для органов исполнительной власти, обязанных при формировании бюджетной составляющей программы разработки технических регламентов учитывать системные приоритеты, избегать "разнокалиберности" проектов, не допускать их дублирования и частичного пересечения.

Отклонения от такого рода Системы не могут быть ограничены на правовом, организационном и т.п. уровне, но они могут быть обусловлены требованием к разработчикам не соответствующих Системе (изменяющих Систему) проектов технических регламентов специально обосновывать целесообразность предлагаемой корректировки, причем в отношении не только данного конкретного законопроекта, но и с учетом необходимых при этом изменений во всем комплексе (блоке) функционально взаимосвязанных технических регламентов.

3. Предлагаемый проект такого рода Системы базируется на следующих основных принципах:
а) технические регламенты разрабатываются на конкретные виды деятельности и должны выступать в качестве исчерпывающих (с учетом общих технических регламентов) перечней обязательных требований, предъявляемых к данным видам деятельности;
б) общие технические регламенты включают системно повторяющиеся, инвариантные требования, не зависящие от специфики того или иного вида деятельности; специальные технические регламенты включают особенные, дополнительные требования, предъявляемые к тем видам деятельности, регулирование которых не обеспечивается общими техническими регламентами;
в) в ряде случаев целесообразно введение макроотраслевых ("горизонтальных") технических регламентов, занимающих промежуточное положение между общими и специальными техническими регламентами и включающими требования, инвариантные для данной макроотрасли (например, пищевая промышленность , машиностроение, строительство, нефтегазовый комплекс и т.п.); (Идея макроотраслевых ("горизонтальных") технических регламентов была детально проработана на конкретном материале требований, предъявляемых в пищевой промышленности, в рамках проекта "Координация блоков технических регламентов", осуществленного Национальным институтом технического регулирования при поддержке компании "Вимм Билль Данн. Продукты питания". С предварительными материалами проекта можно ознакомиться на сайте Национального института технического регулирования )
г) в качестве относительно самостоятельной единицы (модуля) технического законодательства специальный технический регламент выделяется по следующим взаимосвязанным критериям: самостоятельный вид деятельности; вид производимой продукции или услуги; относительно завершенный бизнес-процесс или технологический цикл; субъект правовой ответственности, на деятельность которого распространяется данный комплекс требований и т.п. ;(Таким образом, оптимальной является следующая организация множества специальных технических регламентов: один вид деятельности (вид продукции или услуги, технологический цикл и бизнес-процесс, субъект правовой ответственности и т.п.) - один специальный технический регламент. )
д) распределение требований между общими, макроотраслевыми и специальными техническими регламентами, а также между отдельными специальными техническими регламентами должно производиться таким образом, чтобы минимизировать общее количество технических регламентов.

4. Система технических регламентов строится на основе более подробно прорабатываемой системы объектов технического регулирования. Это позволяет работать с элементами технического законодательства уже не только на уровне названий отдельных технических регламентов, но и с предварительным обобщенным раскрытием их содержания. Такой подход делает более осмысленной "нарезку" технических регламентов, а также способствует исключению лакун, дублирования и неконтролируемых пересечений.

Совокупность объектов технического регулирования, объединяемая соответствующим техническим регламентом, описывает сферу действия данного технического регламента и одновременно представляет собой его оглавление (в той части, в которой данного оглавление структурирует собственно объект регулирования). Таким образом, система объектов технического регулирования представляет собой своего рода интегрированное оглавление всего свода технических регламентов. Такой подход представляется оптимальным в связи с необходимостью при разработке оглавления и описания сферы действия каждого отдельного технического регламента держать в поле зрения также оглавления и описания сферы действия всех других функционально связанных с ним технических регламентов.
На первом этапе проработка системы объектов технического регулирования осуществлялась исключительно в той мере, в какой это необходимо для построения стартовой системы технических регламентов. В связи с тем, что в процессе подготовки стартового варианта системы технических регламентов и согласования его со специалистами выявилась принципиально разная степень проблемности разных фрагментов данной системы, глубина проработки совокупности объектов технического регулирования оказалась также весьма различной для разных технических регламентов.(Некоторые фрагменты Системы формировались практически целиком по схеме однозначного соответствия: один укрупненный объект технического регулирования - один технический регламент. Для проблемных разделов Системы потребовалась существенно более глубокая и детальная проработка множества объектов технического регулирования.) Таким образом, неравномерность глубины классификации носит в данном случае исключительно функциональный характер и будет устранена на следующих этапах проработки Системы.
Следующий этап проработки Системы имеет обратный вектор: если на первом этапе на основе системы объектов технического регулирования строится система технических регламентов, то на следующем этапе, наоборот, система объектов технического регулирования дополняется, детализируется и уточняется на основе разрабатываемых проектов технических регламентов (прежде всего их оглавлений и описаний сферы действия).

5. В настоящий момент Система находится на переходном этапе: с одной стороны, продолжается самостоятельная доработка классификации объектов технического регулирования и технических регламентов на основе различных классификаторов (В ходе подготовки системы объектов технического регулирования использованы следующие основные классификаторы технико-экономической информации: Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства (ОКОНХ), Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), Общероссийский классификатор продукции (ОКП), Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП), Общероссийский классификатор основных фондов (ОКОФ), Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), Общероссийский классификатор стандартов и др.), а также замечаний и предложений со стороны отраслевых специалистов; с другой стороны, система объектов технического регулирования конкретизируется во взаимодействии с группами разработчиков конкретных технических регламентов.