Заключение Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму по проекту федерального закона
О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
(первое чтение)
на проект федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Рассмотрев проект федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает следующее.
В настоящее время законодательство Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы. Отношения по закупкам регламентированы целым рядом законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих значительное количество противоречивых норм, серьезно осложняющих работу в сфере закупок и контроль за их осуществлением.
Порядок проведения закупок для федеральных государственных нужд регулируется Федеральным законом от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Конкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регулируются Федеральным законом от 8 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Внеконкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд – Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сформировалась отдельная система законодательства о закупках. Закупки для нужд субъектов Российской Федерации регламентируются Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 и собственными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а закупки продукции для нужд муниципальных образований – Федеральным законом № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 года (ст. 12) и местными правовыми актами, принятыми с использованием вышеуказанных законодательных и подзаконных актов.
Отдельными законодательными актами регулируются государственные закупки в различных сферах экономики: оборонный заказ (Федеральный закон от 27 декабря 1995 года № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»), закупки в государственный резерв (Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»), закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (Федеральный закон от 2 декабря 1994 года № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»), закупки осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета («О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23.06.1999 г. № 117-ФЗ, Ст. 13.)
.
Несмотря на многочисленность нормативных актов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, главным результатом преобразования системы государственных закупок явилось то, что повседневной практикой работы государственных и муниципальных органов стали открытые конкурсные торги. Постоянно растет число проводимых конкурсов и количество их участников. Увеличиваются суммы контрактов, заключаемых в результате проведения конкурсов. Обеспечено единообразие процедур, форм и методов осуществления закупок. Это позволяет достичь существенной экономии бюджетных средств, направленных на закупки товаров, работ и услуг.
Анализ современного состояния дел в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, которые составляют существенную часть расходов соответствующих бюджетов, показал, что достигнутые результаты нельзя считать в полной мере удовлетворительными.
Опыт проведения конкурсных торгов выявил целый ряд сложных нерешенных вопросов, результатом которых является, в частности, ограниченное число как открытых конкурсов на муниципальном, региональном и федеральном уровнях, так и публичных извещений о проведении этих конкурсов. Действующие правовые нормы не смогли обеспечить должный порядок в сфере закупок, при проведении конкурсов и, главным образом – прозрачность механизма распределения бюджетных средств различных уровней.
Одной из острых проблем в практической деятельности государственных и муниципальных заказчиков при закупке товаров, работ и услуг является запутанность финансовых вопросов организации и проведения конкурсов. Источники средств на проведение конкурсов, порядок поступления и использования полученных за конкурсную документацию средств, порядок использования сэкономленных бюджетных средств – все это нуждается в правовом регулировании и однозначном толковании.
Вышеизложенные проблемы обусловили необходимость разработки проекта федерального закона, направленного на систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках и регламентирующего гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок для государственных и муниципальных нужд. Сфера применения рассматриваемого законопроекта распространена на размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), осуществляемые на территории Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств государственных и муниципальных заказчиков. При этом главной целью законопроекта является обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой, однозначной на всех уровнях регламентации процедур осуществления закупок.
В законопроекте введено четкое разделение на конкурсные и внеконкурсные способы закупок (запрос котировок, закупки у единственного поставщика (исполнителя); уточнены положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.
Целесообразно более детально рассмотреть вопросы ограничения внеконкурсных способов, максимизации количества государственных и муниципальных закупок биржевых товаров по упрощенным процедурам, открытия единого сайта в сети Интернет для публикации всех извещений о конкурсах.
Для расширения количества участников конкурсов важное значение имеет предусмотренный законопроектом доступ к участию в конкурсах на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд посреднических организаций при условии выполнения ими определенных квалификационных требований. При этом необходимо не допустить возможный рост закупочных цен и неоправданное усложнение механизма закупок и проведения конкурсов.
В целях увеличения оперативности и частоты проведения конкурсов в законопроекте предусмотрено изменение по сравнению с действующим законодательством минимального срока, устанавливаемого заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса: вместо 45 и более дней такой срок составит не менее 30 дней. Это обусловлено тем, что в ряде случаев установление большего срока представляется неоправданным (например, при проведении конкурсов на размещение заказов на поставку простых, биржевых товаров). Следует отметить, что это положение требует уточнения с точки зрения обеспечения возможностей участия в конкурсах всех заинтересованных лиц. С другой стороны, при закупке капитального строительства «под ключ» или инновационной научной разработки подрядчик/исполнитель не уложится с подготовкой заявки в 30 отведенных дней.
Одним из способов экономии бюджетных средств станет предусмотренное законопроектом право двух и более заказчиков проводить совместные конкурсы при размещении заказов на поставки одноименных товаров. Требуют уточнения как понятие «совместный конкурс», так и понятие «организатор» такого конкурса.
Важным является положение законопроекта, согласно которому закрытый конкурс применяется исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в части, составляющей государственную тайну. Данное положение обеспечит расширение сферы применения открытых конкурсов и соответствующий допуск малых и средних предприятий, а также иностранных компаний к государственным и муниципальным закупкам.
В законопроекте предусмотрена соответствующая мировой практике государственная поддержка предприятий уголовно-исполнительной системы и общественных организаций инвалидов. Данное положение имеет важное социальное значение.
В законопроекте зафиксировано положение, согласно которому при размещении заказов на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд малым предприятиям обеспечиваются равные с другими участниками условиями. Это положение требует разъяснения, поскольку в законопроекте устанавливается, что Правительство Российской Федерации утверждает порядок и условия привлечения малых предприятий к процедурам размещения заказов. Недостаточно проработано положение, в соответствии с которым в случае привлечения участником в качестве соисполнителей (субподрядчиков) государственного или муниципального контракта субъектов малого предпринимательства преимущество по сравнению с другими участниками предоставляется при прочих равных условиях указанному участнику. Случаи, когда субъект малого предпринимательства является участником (основным исполнителем, подрядчиком), законопроектом не рассматриваются.
Малые предприятия получают дополнительные преимущества в сфере закупок в силу того, что действие законопроекта распространяется на размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, осуществляемые по безналичному расчету. Это связано с тем, что при поставках за наличный расчет, в соответствии с установленным Центральным банком Российской Федерации предельным размером расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (в настоящее время этот предел равен 60 тыс. рублям), размещение заказов осуществляется без проведения конкурсов и внеконкурсных процедур.
Не менее важное значение имеет положение законопроекта, согласно которому сняты действующие жесткие ограничения на привлечение иностранных поставщиков к поставкам продукции для государственных и муниципальных нужд. Тем не менее, в законопроекте зафиксировано, что для защиты экономических интересов Российской Федерации и отечественных товаропроизводителей Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать запреты и ограничения при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд на товары (работы, услуги), происходящие с территории иностранного государства и (или) группы государств. Признавая справедливость такого подхода в целом, следует, тем не менее, детализировать условия таких «запретов и ограничений».
В целях упорядочения сферы закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» законопроектом предусмотрено наделение Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти полномочиями по осуществлению нормативно-правового регулирования и контроля при размещении заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд. При этом на эти органы возложены также и функции по рассмотрению споров, связанных с размещением заказов.
Для обеспечения прозрачности и справедливости конкурсов законопроектом не только установлены общественно признанные критерии оценки конкурсных заявок и определения победителя конкурса, но и предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) заказчика при проведении процедур размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем контроль за проведением процедур размещения заказов (при размещении заказов для федеральных нужд), либо в соответствующем уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (при размещении заказов для нужд субъекта Российской Федерации) или в соответствующем уполномоченном органе местного самоуправления (при размещении заказов для нужд муниципального образования).
Такой порядок защиты нарушенных прав участников конкурсов не исключает возможности для их защиты в судебном порядке. Несмотря на большое количество нарушений в ходе проведения конкурсов, число судебных дел по вопросам государственных и муниципальных закупок сравнительно ничтожно.
Согласно прилагаемому к законопроекту Перечню актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению или принятию в связи с принятием данного закона не требуется внесение изменений в федеральное законодательство. Однако рассматриваемый законопроект претендует на роль основополагающего нормативного акта, регламентирующего отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Поэтому принятие данного законопроекта потребует внесения изменений в федеральные законы, регламентирующие вопросы размещения заказов для государственных нужд, в том числе в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и Федеральный закон «О государственном оборонном заказе».
Рассматриваемый проект федерального закона разработан с учетом правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций – Всемирной торговой организации, Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).
С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в первом чтении.
Комитет считает необходимым доработать законопроект ко второму чтению с учетом замечаний, изложенных в настоящем заключении.