Заключение Правового управления Государственной Думыпопроектуфедерального закона
О саморегулируемых организациях
(1 чтение)
08117723.127
Комитет Государственной Думы
по собственности
На исх. № вн. 3.9-21/519 от 17 июля 2003 г.
Заключение по проекту федерального закона № 348631-3 «О саморегулируемых организациях», внесенному депутатами Государственной Думы В.С.Плескачевским, Е.М.Примаковым, В.А.Пехтиным, В.М. Резником и др. (первое чтение)
Изучив вышеназванный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.
1. Предлагаемые законопроектом предмет регулирования и сфера действия закона с правовой точки зрения нуждаются в уточнении. Как следует из статей 1-3 и других, действие закона предполагается распространить на любые некоммерческие организации, которые объединяют субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка либо субъектов одного вида профессиональной деятельности и устанавливают определенные правила и стандарты их деятельности. Таким образом, предлагаемая сфера действия закона настолько широка, что позволяет отнести к саморегулируемым организациям, например, нотариальные палаты, коллегии адвокатов и адвокатские палаты (см., например, статью 24 Основ законодательства РФ о нотариате, статьи 22, 29, 35 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»). Однако данные образования созданы прежде всего для защиты основных прав и законных интересов граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Статус и полномочия нотариальных палат, коллегий адвокатов и адвокатских палат прописаны на уровне федеральных законов, а не во внутренних документах таких организаций, как это предусматривается законопроектом. Кроме того, названные образования не могут быть ликвидированы в таком упрощенном порядке, как это возможно в отношении других некоммерческих организаций и как это предусмотрено пунктом 3 статьи 15 проекта для саморегулируемых организаций (принятие общим собранием участников такой организации решения о добровольной ликвидации).
2. Представленный проект содержит положения, многие из которых должны найти свое развитие в иных федеральных законах (см., например, пункты 3 и 4 статьи 1, пункт 2 статьи 3, пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 6, пункт 1 статьи 10 и другие), которые бы учитывали особенности осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности. С этой точки зрения целесообразно рассмотреть вопрос о рамочном законе, основанном на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О некоммерческих организациях», предусматривающих основания возникновения и деятельности, а также организационно-правовые формы некоммерческих организаций.
Так, в уточнении нуждается статус саморегулируемых организаций и согласование в этой части положений законопроекта с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Согласно статье 3 проекта саморегулируемые организации - это некоммерческие организации, которые основаны на членстве. Из этого можно сделать вывод о том, что саморегулируемые организации могут действовать в форме общественных организаций, некоммерческих партнерств, ассоциаций и союзов и др. При этом далее в проекте содержатся нормы об учредительных документах саморегулируемых организаций (статья 12), органах управления таких организаций (статьи 14-17) и т.д. Так, например, в статье 12 предусмотрено, что учредительным документом саморегулируемой организации является ее устав. Вместе с тем, например, согласно пункту 1 статьи 122 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункту 1 статьи 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредительными документами ассоциации (союза) (которые могут быть созданы в том числе и для осуществления саморегулирования деятельности своих членов) являются учредительный договор, подписанный ее членами, и утвержденный ими устав. Также названные и иные федеральные законы, посвященные отдельным организационно-правовым формам некоммерческих организаций, детально прописывают порядок управления такими организациями, структуру и компетенцию их органов. Таким образом, в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О некоммерческих организациях» и иных специальных федеральных законах для разных форм некоммерческих организаций предусмотрены разные требования, касающиеся их правового положения, в связи с чем предложенная унификация положений проекта в этой части требует согласования с вышеназванными законодательными актами.
3. Законопроектом (пункт 2 статьи 1) устанавливается приоритет его норм перед нормами других федеральных законов, что не соответствует определению Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. N 182-О, согласно которому «один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой». Кроме того, если отдельные положения законопроекта не согласуются с нормами действующего законодательства, то согласно пункту «в» части 1 статьи 105 и пункту «б» части 1 статьи 106 Регламента Государственной Думы одновременно с текстом законопроекта должен быть представлен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона, а непосредственно в текст законопроекта должны быть включены положения о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов или отдельных их положений, однако в законопроекте подобные положения отсутствуют.
4. Пункт 4 статьи 3 и другие статьи законопроекта предусматривают обязательную регистрацию саморегулируемой организации в едином государственном реестре. Согласно статьям 19, 20 проекта Правительство Российской Федерации устанавливает порядок ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций и определяет орган, ответственный за ведение реестра. Поскольку осуществление данной функции может повлечь расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, то на основании части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроект может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Ряд положений законопроекта возлагают на саморегулируемые организации выполнение отдельных государственных функций. Так, согласно пункту 4 статьи 21 проекта проверки, проводимые саморегулируемыми организациями, заменяют собой проверки государственных органов, согласно пункту 5 этой же статьи саморегулируемые организации берут на себя функции лицензирующих органов по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, что требует согласования с положениями Конституции Российской Федерации, которая допускает возможность передачи отдельных государственных функций и полномочий лишь внутри органов государственной власти или органам местного самоуправления (статьи 78, 132).
5. Проект (пункт 3 статьи 4, пункт 1 статьи 6, статья 7) в части раскрытия информации об участниках (членах) саморегулируемых организаций требует согласования с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 139), федеральными законами «О государственной тайне», «Об информации, информатизации и защите информации», а также принятым в первом чтении законопроектом «О коммерческой тайне».
6. Согласно пункту 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 24 и другим статьям Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации, к которым следует отнести и саморегулируемые организации, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. При этом объединения коммерческих организаций, созданные в форме ассоциаций и союзов, в любом случае не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность (пункт 1 статьи 121 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). С этой точки зрения положения проекта, касающиеся предпринимательской деятельности саморегулируемых организаций (статья 10, 11 и другие), нуждаются в уточнении.
7. Положения статьи 13 законопроекта в части использования объектов интеллектуальной собственности (фирменных наименований и товарных знаков) следует согласовать с соответствующими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» в части товарных знаков (см. статьи 1, 2, 20 и другие).
8. Законопроект содержит ряд внутренних противоречий. Так, например, в пункте 2 статьи 11 перечисляются действия и сделки, которые саморегулируемая организация осуществлять не вправе, а согласно последнему абзацу названного пункта ряд действий и сделок из перечисленных саморегулируемая организация совершать может.
Представляется, что положения, содержащиеся в пункте 4 статьи 12 проекта, следует перенести в статью 15, которая определяет компетенцию и порядок работы общего собрания участников саморегулируемой организации.
В целом текст законопроекта нуждается в юридико- и редакционно-технической доработке.